礦政監管機制平臺構建探究

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本文作者：胡魁作者單位：國土資源部咨詢研究中心

查找存在的問題

1重視“四礦”問題政策建議中尚待解決的問題

十年前“四礦”問題調研提出8條政策建議，尚有3條建議進展不大。一是確立中國礦業作為第一產業的基礎產業地位。二是設置統一管理礦業的政府部門。雖然國土資源部成立后實現了礦產資源統一管理，但礦業管理仍分散在國土資源部、發展改革委（能源局）、工信部（如稀土）等多個部門。三是統籌礦業合理稅賦，切實減輕礦山企業負擔。今年將“全面深化資源稅改革，擴大從價計征范圍”，為此需要厘清礦產資源稅費制度關系。自從2003年國際礦業形勢回暖、礦產品價格大幅上升以來，礦產資源稅費未能及時跟隨市場變化及時調節，社會上增加礦產資源稅費的呼聲甚囂塵上。然而從2010年到2012年2月、分礦種梯級推進、不斷單方面提高礦產資源稅的做法，存在忽視礦產資源稟賦級差一律加稅的傾向。對于那些開采（甚至浪費）國家優質礦產資源的“暴利”企業，早就應當增加稅費，但是對于開采國家劣質礦產資源的企業也要加稅就不合理了。以2012年2月資源稅上調為例，錫礦石從1等到5等一律加稅20倍，鐵礦石一律加稅2%。眾所周知，我國鐵礦大部分是貧礦，稟賦差，稅負沉重，再加稅就會把一些劣質資源儲量逼成廢石，把某些開采劣質資源的企業逼停，從而加大我國鐵礦對外依存度，增加三大鐵礦寡頭漲價權。另一方面，不論從價計征還是從量計征都以采出量為基數，忽略對企業消耗儲量、節約利用資源的考核，無形中打擊了節約者、慫恿了浪費者。從專業角度分析，礦產資源稅費依據消耗儲量計征，才能促進資源節約和環境保護。統籌礦業合理稅費，要多聽聽專業部門的意見，提高一些科技含量。【5】深入礦業城市調研有助于問題的合理解決。

2以礦業城市為載體構建礦政管理制度平臺的問題

無論是為了深化礦業城市的理論研究，還是為了構建礦政管理制度平臺，都必須清晰界定礦業城市。當前對礦業城市的界定沒有全國統一的意見，被學者經常引用的主要有118個和390個兩種說法。118之說來源于發展改革委國土開發與地區經濟研究所副所長王青云研究員所著《資源型城市經濟轉型研究》（中國經濟出版社,2003出版）。118個名單去除森工城市21個，包括礦業城市97個，其中煤炭城市63個、石油城市9個、有色冶金12個、黑色冶金8個、其他城市5個。390之說來源于中國礦業聯合會副秘書長胡魁研究員編撰的《中國礦業城市基礎數據庫》（《資源產業》雜志2002年第三期<增刊>首次發表）。390個名單包括地級礦業城市（地級市78、區盟8）86個，縣級礦業城市（縣級市98、縣城180、縣級區等26）304個；按礦業類型分，煤炭142個、油氣23個、化工24個、冶金38個、黃金35個、有色66個、建材48個、綜合14個；按發展階段分幼年期76個、中年期264個、老年期50個【6】。118之說的主要問題是涵蓋不全，幾乎遺漏全部非金屬礦產有關礦業城市，遺漏行政級別較低的大量礦業城市，僅國務院批準的資源枯竭城市名單中就有28個礦業城市不在118個名單之中。390之說雖然立足于全面的調查統計篩選，也存在各省市區口徑不統一的問題。二者共同的問題是研究的基點都在20世紀末，礦業最不景氣、礦業城市最為困難的時期，十幾年過去了，礦業形勢和研究的視角都發生了很大變化，迫切需要進行統一權威的界定。鑒于構建礦政管理制度平臺的要求，界定成果需要礦政管理機關認定。建議國土資源部規劃司聯合各礦政管理機構主管，委托中國國土資源經濟研究院專門立項，在礦產資源規劃、礦業權核查、礦產資源儲量利用調查等成果的基礎上，深化研究，通過全面地調查統計篩選，新的礦業城市界定數據庫。

設計管理平臺的抓手

1為構建礦政管理制度平臺，界定礦業城市要堅持涵蓋全面的原則

回顧以往界定礦業城市的各種觀點，對礦業城市定性的認識是基本一致的。比較公認的定義，礦業城市是因當地礦產資源開發而形成、發展，并且礦業及相關產業在當地經濟結構中占有重要地位的城市。它具有以礦產資源開發為主要功能之一，礦業對城市的興衰有顯著影響的標型特征。【7】按照20世紀80年代地礦部最初的說法，由于地質勘查工作的成就全國興起了300多座礦業城市。那么到了世紀之交，為什么有些學者傾向于縮小這個數目呢？因為正值礦業、礦業城市處境困難、老年礦業城市艱難轉型、呼吁救助的時候，“數目太多，怎么扶持的過來？”。其實礦業城市處于不同的發展階段，不全是資源枯竭城市轉型扶持問題，對于大部分中年型礦業城市還得繼續發揮開發礦產資源、供應礦產品的功能，而且隨著新的礦業開發基地的建立，還會有新的礦業城市興起，各階段礦業城市共同的問題是可持續發展，科學發展。為了貫徹涵蓋全面的原則，需要防止以下幾種傾向：(1)防止強調礦業城市必須是地級市、縣級市，從而把縣城、區、盟、州中的礦業城市排除的傾向。【7】(2)防止強調典型礦業城市，從而把除礦產開發外還有別的支柱產業、產業多元化的礦業城市排除的傾向；以及認為只有“先礦后城式”才夠典型，從而排斥“先城后礦式”礦業城市的傾向。(3)不采用城市功能單一化的分類方法，允許礦業城市同時也是文化名城、交通樞紐、制造業基地、山水園林城市、省會城市等等。(4)防止礦業城市與資源枯竭型礦業城市概念的混淆，使礦業城市涵蓋新興礦業城市、發展中礦業城市、發達礦業城市、轉型礦業城市、歷史礦業城市等各個發展階段。【9】(5)防止側重煤炭、油氣、金屬礦產，忽視非金屬礦產、水汽礦產的傾向，凡《礦產資源法實施細則》列舉的礦產資源分類細目的開發基地，包括地熱、礦泉水開發基地，都要作為礦業統籌考慮，參與礦業城市界定。(6)防止照搬外國界定數據，堅持建立適合我國國情的界定指標體系。

2對界定礦業城市技術路線的建議

(1)理論研究與實際調查相結合。先草擬界定指標，下達縣級單位對照申報，省級匯總，修訂指標，再統計篩選，兩下兩上，逐步深化。(2)項目技術管理與行政推動相結合。學習礦政三項國情調查經驗做法。最終成果由行政機關認定。(3)充分利用現有成果與建立新的礦業城市數據庫相結合。盡量利用已有統計渠道，并建立定期更新機制。(4)部內部外相結合。界定過程充分征求相關部門意見，提升界定成果公信度。

3以礦業城市為載體的礦政管理制度抓手設計

主導思想是聚焦管理重點。抓住占城市總數17%的礦業城市，解決80%以上的礦業問題，事半功倍。對礦業城市與非礦業城市實行差別化管理。(1)機構設置:礦業城市必須設置專門的礦政管理機構，非礦業城市可由其他機構兼管。(2)礦產資源規劃：礦業城市必須編制專門礦產資源規劃，非礦業城市可以包含在綜合規劃中。(3)礦政管理的政策調研、掛鉤聯系、先行試點等項工作基本在礦業城市中安排。當前特別需要在礦業城市中首先理清礦產資源稅費關系【6，9】。(4)礦業秩序整頓規范、礦業權市場建設、礦山環境整治、土地復墾、綠色礦業建設、礦產資源儲量動態監管、礦產資源綜合利用、礦產地儲備等制度首先在礦業城市貫徹執行。(5)針對不同發展階段的礦業城市，分別找出可持續發展面臨的主要問題，組織交流探討，促進科學發展。