高校自主權論文：法理學視閾下學校自主權淺析
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本文作者：俞鋒吳茜梓作者單位：浙江工業大學法學院
解讀高校自主權的法律屬性，實際上就是回答高校自主權到底是怎樣一種權力（利）。對此，法學界并未形成一致的見解，教育學界也沒有給出過明確的解答。首先，理論界對于高校自主權是權力還是權利，并未形成統一的認識：一種說法認為高校自主權是一種公權力。所謂公權力，是指公共組織為生產、分配和提供“公共物品”而對共同體成員進行組織、指揮、管理，對共同體事務進行決策、立法和執行、實施決策、立法的權力。公權力并非憑空存在的，它來自于法律主體的授權和委托。因此，在此學說內部，又分為兩個派別，即“法律法規授權組織說”和“公務法人公務分權說”。“法律法規授權組織說”認為高校自主權來自于法律法規的明確授權，如《教育法》第二十八條賦予高校在學籍管理、獎勵、處分權等方面的自治權，《中華人民共和國學位條例》就高校頒發學位的權力進行了明確規定[4]。“公務法人公務分權說”則否認了高校自主權來自法律法規的授權，而是認為其來自于政府的權力下放，高校自主權因政府將其權力再分配給高校而產生，實際上是一種公權力委托關系，而這種委托以法律法規作為依據。因此高校自主權從本質上來說是政府的權力下放。這兩種學說在理論界引起了不同的反響，“法律法規授權組織說”不僅在理論界得到了大多數支持，而且也頗受實務界的認可，而“公務法人公務分權說”則只在法國理論界的得到了大多數票，成為法國理論界的通說。另一種說法認為高校自主權是一種私權利。這一觀點認為高校并不具備行政主體資格，因此，高校自主權并非來自國家方面的權力，而是高校作為一個民事主體而應享有的權利，它在本質上是一種私權利[5]。該學說主要分為“社團組織自治權說”、“契約說”、“事業單位法人說”三種。“社團組織自治權說”認為高校屬于社會團體，因此其自主權實際上是社團自我管理的權利；“契約說”則認為高校與學生之間存在著一種契約關系，自主權正是來自于雙方的合意；“事業單位法人說”認為高校性質屬于事業單位，其自主權法人本身的權利。還有一種說法跳出了原有的絕對化主張，博采眾長，以較為廣闊的視野看待高校自主權，認為它與其說是一種權力或者權利，不如說是兩者之間的混合，即為一種“混合權力（利）”。同時，在該學說內部也存在著分歧，一種主張按照理論上公權力和私權利兩者之間的差異來準確高校自主權的法律性質問題，認為應從法律規定中來認定其法律性質，在法律規定模糊時，根據主體的法律地位和所涉及法益的性質來區分；另一種則主張從區分高校的財產主體和行政主體身份來確定高校自主權的性質[6]。筆者認為對于高校自主權的研究視角不能太單一，還需結合社會發展運行狀況和高校管理實際，對其定性不能脫離高校作為教育組織的本質屬性，應符合創新社會管理的需要。因此，筆者比較贊同最后一種說法，認為高校自主權實際上是一種混合權力（利），對其定性需要結合實際情況，具體問題具體分析。只有這樣，我們才能夠對其做到準確把握和全面評價，進而指導并完善高校自主權的相關法律規范，促進高校管理的科學化和自主性。
完善我國高校自主權的法律路徑探索
隨著我國高校自主權的逐步放開，高校自主權相關法律規定不完善、高校權力內部分配不合理、高校章程缺位以及監督評估機制匱乏等弊病日益凸顯，由此引發的管理混亂和失序，矛盾和糾紛也都層出不窮，成為了社會關注的熱點問題。究其原因，在于高校自主權作為一項混合權力（利），既需要受到法律規范的保障，以維護高校正常的管理秩序，也需要受到法律規范的限制，保證其運行的合理性和穩定性[7]。因此，需要從規范層面，不斷完善高校自主權，使其在高校的自我發展中發揮積極作用，具體來說，需要從以下幾方面完善：首先，進一步完善我國高校自主權的法律制度，構建一套統一合理的法律體系。目前，我國《教育法》、《高等教育法》等教育法律法規對于高校自主權的規定還相當簡陋，存在著諸多問題：一方面規定太過寬泛和原則化，缺乏精細的制度性構建，這就使得這些規范內容在實踐中缺乏可操作性，法律發揮效力的空間相當有限；而且過于模糊的規定，使得高校自主權獲得的授權較為寬泛，這使得部分權力過于膨脹，不利于高校的發展。另一方面，由于制定時間較早，部分法律的滯后性明顯，已難以符合高校教育的發展實際。因此，為了保障高校自主權落到實處，在高等教育發展中發揮實效，這就需要我們根據高等教育的規律以及現實情況，總結經驗和教訓，進一步完善和充實高等教育法律制度，構建起一套精細的、統一的、規范化的法律體系，使其能夠正確反映高等教育的發展實際，為高校與政府之間構建起一道合理的屏障，保障高校自主權落實的同時，也可以防止高校自主權的濫用。其次，理順高校內部之間的權力關系，實現權力之間的相互制約和衡平。高校是一個具有多重性質的機構，在高校內部，行政權力、學術權力相互影響、相互制約，任何一方都不可偏廢。行政權力過大，將導致高校的教育產能下降，阻礙高校的學術自由和獨立；學術權力過大，將導致高校的管理水平下降，影響高校的正常運轉和穩步發展。因此，當權力自政府下放到高校時，我們不僅要從外部為其提供完善的規范保障和制約，也需要從內部做好制度建設，保障高校自主權內部的穩定和自洽[8]。這就需要我們從以下幾個方面著手：一是加強學校的內部章程建設，為校內的權力流轉提供規范依據和制度制約；二是建立學術委員會制度，使學術獨立于行政，保障學術的獨立和自由；三是重視教師和學生權利，建立民主決策體系，通過師生的有效參與防止高校權力的濫用，保障師生的合法權利。最后，建立相對獨立的第三方監督評估機構，防止高校自主權的濫用。高校自主權在很大程度上仍是一項權力，權力本身具有擴張性。因此，僅僅從規范層面和內部管理層面來制約是不夠的，需要我們從外部建立一個相對獨立于高校的第三方監督評估機構，對高校進行監督和評估，既防止高校在自主管理時濫用權力，也防止政府機構對于高校發展的過度干預。在具體方法上，可以通過由政府認可的中介組織來對高校的教育質量進行評估、建立高校之間的行業性社會團體來維護高校本身的相關權益以及建立獨立的教育研究和咨詢機構，來研究和解決高校發展中的現實問題，為其獻言建策。通過以上這些措施的實施，可以為高校與政府之間劃出一道合理的界限，實現高校與政府有效互動，充分保障高校自主權的合理運行，從而促進高校不斷創新管理水平，推進我國高等教育事業不斷前進！
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