公務(wù)員回避政策探索

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一、實行回避制度有利于嚴(yán)格、科學(xué)的人事制度的建立和發(fā)展

在我國各種組織中,存在很多因某種親屬關(guān)系而聚集在一起的“小團體”,這些親屬派系之間,常常會因個人利益上的矛盾,而破壞部門內(nèi)部的整體協(xié)調(diào)。公務(wù)員隊伍中若存在大量的親屬關(guān)系,就容易在行政機關(guān)中形成非組織活動,從管理科學(xué)的角度來講,這對正常組織活動和組織管理是十分有害的。實行回避制度,限制互為親屬關(guān)系的人在同一部門或單位任職,就能避免親屬關(guān)系的影響,凈化人際關(guān)系,確保工作的正常高效運轉(zhuǎn)。而且,回避制度的建立,可以切實貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的現(xiàn)代管理理念,做到選賢任能、量才為用。

3、實行回避制度有利于行政機關(guān)的自我管理，提升政府形象。長期以來，我國缺乏有關(guān)親屬回避的規(guī)定，再加上制度設(shè)計的缺陷，同一部門或單位的親屬聚集現(xiàn)象比較突出，形成了各種“關(guān)系網(wǎng)”，導(dǎo)致裙帶關(guān)系、用人上的不正之風(fēng)盛行。這些關(guān)系的存在，影響了正常的工作開展，一些公務(wù)無法秉公辦理，降低了政府機關(guān)的威信，挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了社會風(fēng)氣。回避制度的實行，減少了“關(guān)系網(wǎng)”的存在，能夠促使政府及各部門建立和諧的人際關(guān)系，使組織充滿生機與活力。行政機關(guān)自我管理水平的提高，符合現(xiàn)代政府樹立良好形象的目標(biāo)，有利于通過提高政府及公務(wù)員的威信和聲望。

二、我國實行公務(wù)員回避制度的制約因素

通過法制化的方式，防止情感因素或其他因素滲入到公共行政領(lǐng)域，公務(wù)員回避制度的實行，可以有效的防止因親屬關(guān)系給國家管理帶來的種種弊端，為公務(wù)員公正廉潔、依法執(zhí)行公務(wù)創(chuàng)造了條件。但是，當(dāng)前我國的公務(wù)員回避制度仍然存在著不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1、民眾心理基礎(chǔ)脆弱。我國傳統(tǒng)文化的一個突出特點就是重視家庭和親屬關(guān)系。從“家天下”的強制推行到“三綱五常”的道德標(biāo)準(zhǔn)，親緣關(guān)系已成為我國社會關(guān)系最基本的構(gòu)成要素。從古至今，血親、姻親在同一行政部門中任職的現(xiàn)象屢見不鮮，在儒家思想主導(dǎo)下形成的強大而穩(wěn)定的宗族，以及結(jié)為政治同盟的聯(lián)姻，不僅同甘，更要共苦，由此成為休戚與共、俱榮俱損的利益集團。從我國實際情況來看，一些地區(qū)和部門的家法觀念、宗族關(guān)系還相當(dāng)嚴(yán)重，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在用人時排除異己，任人唯親，以求編織自己的關(guān)系網(wǎng)。在這樣一個人情大于法制的環(huán)境里，實施回避制度的社會基礎(chǔ)和民眾心理基礎(chǔ)還很脆弱。

2、制度設(shè)計的缺陷。公務(wù)員回避制度與公共行政的具體實踐密切相關(guān)，公務(wù)員回避的方式有很多，主要包括；任職回避、公務(wù)回避和地域回避。各種類型的回避制度又分別規(guī)定了若干需要回避的情況，然而，有些制度設(shè)計并不合理，甚至與其他制度發(fā)生沖突。比如，受到戶籍制度的限制，公務(wù)員考試錄用會出現(xiàn)人才“自產(chǎn)自銷”的情況，公務(wù)員在外地任職造成的夫妻分居、子女上學(xué)等問題卻無法解決，類似的沖突制約著回避制度功效的發(fā)揮。而關(guān)于“地域回避”這一形式的科學(xué)性還有待考證，外籍人員擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)，“雖有避籍的種種優(yōu)點，但他們不熟悉當(dāng)?shù)卣椋鶡o長遠打算，也有許多缺陷”。④

3、執(zhí)行權(quán)限的模糊。從制度設(shè)計來看，回避制度是一種強制的措施，是必須依法進行的。然而，在實際的操作過程中卻存在很多問題。我國公務(wù)員回避制度中明確了任職回避的范圍，主要包括夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系這四種，卻無法避免領(lǐng)導(dǎo)干部之間的交換任用。不同部門或單位的領(lǐng)導(dǎo)干部打著“舉賢不避親”的旗號，互相把有親屬關(guān)系的人推薦給對方任職，從表面上看，這樣并沒有違反回避制度的規(guī)定，但實際上，卻形成了覆蓋范圍甚至更廣的人情網(wǎng)絡(luò)。

4、監(jiān)督體系的缺乏。健全的監(jiān)督體系，是公務(wù)員回避制度得以執(zhí)行的根本。由于公務(wù)員回避制度本身設(shè)計的不完善，我國公務(wù)員在履行回避義務(wù)時很大程度上取決于公務(wù)員自身的素質(zhì)，而目前我國公務(wù)員自身素質(zhì)參差不齊，從思想觀念上缺乏自覺回避的意識，這就需要強有力的外部監(jiān)督。公務(wù)員回避的監(jiān)督檢查系統(tǒng)，如黨內(nèi)、各派、人民群眾、新聞輿論等監(jiān)督方式仍不完善，對于違反回避制度的行為，并不能及時發(fā)現(xiàn)并采取必要的措施予以糾正。另外，效果最明顯的法律監(jiān)督體系，也不健全。通過制定法律對公務(wù)員進行嚴(yán)格的監(jiān)督，其著眼點應(yīng)該放在公務(wù)員是否遵紀(jì)守法，而不應(yīng)該只看公務(wù)員是否嚴(yán)格遵守了回避制度。缺乏有效的監(jiān)督，使有些公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，難免會“拉關(guān)系”、“走后門”，違背了公務(wù)員回避制度建立的初衷。

三、我國落實公務(wù)員回避制度的對策建議

公務(wù)員回避制度的順利推行，對于加強公務(wù)員隊伍的廉政建設(shè)，提升政府形象以及健全社會主義民主法治具有重大意義。因此，應(yīng)該根據(jù)實際情況，加強公務(wù)員回避制度的相關(guān)建設(shè)，為公務(wù)員公平、公正的行政創(chuàng)造良好的條件。具體的對策和建議如下：

1、提高公務(wù)員對回避制度的認(rèn)識。首先，公務(wù)員應(yīng)從思想深處摒棄我國傳統(tǒng)文化中的不良影響，充分認(rèn)識到“拉關(guān)系”、“走后門”在政府工作中的危害，當(dāng)遇到需要回避的情況時，能夠主動提出回避，實現(xiàn)自我約束；第二，國家有關(guān)機關(guān)應(yīng)加大宣傳力度，加強對公務(wù)員的教育培養(yǎng)。組織公務(wù)員學(xué)習(xí)關(guān)于回避制度的相關(guān)法律法規(guī)，明確違規(guī)后果和懲處措施，實行依法回避。對已經(jīng)進入公務(wù)員系統(tǒng)的公務(wù)員，定期進行培訓(xùn)并考核，在錄用新公務(wù)員時，增加關(guān)于公務(wù)員回避制度、職業(yè)道德等方面的考試內(nèi)容，嚴(yán)把進入關(guān)。通過自我約束和依法回避相結(jié)合，確保回避制度落到實處，有助于公務(wù)員擺脫各種親屬關(guān)系的羈絆，秉公辦事，提高工作效率。

2、消解公務(wù)員回避制度設(shè)計的缺陷。針對回避制度本身的缺陷進行程序化設(shè)計，以使回避制度的功效得到充分發(fā)揮。首先，完善回避理由。我國《公務(wù)員回避規(guī)定（暫行）》中將“利害關(guān)系”作為回避的法定條件，卻沒有對這一重要概念進行專門而明確的界定，因此，“應(yīng)在確定‘利害關(guān)系’為回避前提條件下進一步詳細(xì)列舉若干種常見的利害關(guān)系的表現(xiàn)形式。”⑤其次，擴大回避范圍。“我國行政關(guān)系中的不良關(guān)系網(wǎng)，不僅僅限于親屬關(guān)系，更多的還表現(xiàn)在同鄉(xiāng)、同學(xué)、熟人、戰(zhàn)友關(guān)系等等。”⑥因此，我國的回避制度要做的不僅是“避親”，還需要“避熟”，因而應(yīng)該將回避的范圍擴大，將同學(xué)、戰(zhàn)友、干親等關(guān)系納入其中。第三，重新設(shè)計回避種類。與其他國家相比，我國的回避類型多了“地域回避”這一形式。“與中國相反，大多數(shù)國家十分重視官員的本地化，甚至規(guī)定非本地區(qū)居民不得擔(dān)任特定的公職。”⑦本土化的公務(wù)員更熟悉當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情，更愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)出謀劃策。

3、健全回避制度的內(nèi)外監(jiān)督體系。回避制度的切實推行，需要建立一整套行之有效的監(jiān)督機制。“行政機關(guān)內(nèi)部有必要建立一個相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)該機關(guān)內(nèi)部及下屬機關(guān)公務(wù)員回避制度的落實情況。”⑧堅持懲防并舉，注重預(yù)防，嚴(yán)格回避申請程序，強化對公務(wù)員回避義務(wù)履行情況的監(jiān)督，對于未能履行回避義務(wù)或者違反回避規(guī)定的，分別進行批評教育或追究行政責(zé)任，綜合運用職能監(jiān)督、主管監(jiān)督和專門監(jiān)督等手段，健全公務(wù)員回避制度的內(nèi)部監(jiān)督體系；以推進政務(wù)公開為契機，加強回避制度的公開化透明化，將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等引入回避制度的每一環(huán)節(jié)，并且要在相應(yīng)的法規(guī)中對這些監(jiān)督方式做出明確的規(guī)定，以便其進行合法的外部監(jiān)督。

4、強化回避制度的行政問責(zé)制。現(xiàn)代行政問責(zé)制度是著眼于建立新型的責(zé)任政府，實現(xiàn)“以責(zé)任制約權(quán)力”為目標(biāo)的問責(zé)制度，對于違反回避規(guī)定的公務(wù)員要實行嚴(yán)格的行政問責(zé)制。首先，明確公務(wù)員回避的職責(zé)權(quán)限。回避既是權(quán)利也是義務(wù)，公務(wù)員被賦予了回避的權(quán)力，就負(fù)有回避的責(zé)任，一旦違反就要受到懲處；其次，提高回避職權(quán)的問責(zé)度。對于沒有主動履行回避義務(wù)的公務(wù)員進行批評教育，責(zé)令其改正，對于故意違反回避規(guī)定的，要處以行政處罰，對于構(gòu)成犯罪行為的則要依法追究刑事責(zé)任;第三,健全回避問責(zé)的配套機制。如糾錯改正機制,“由于主管與客觀的差異性,有些失誤在所難免,在失誤面前要敢于承認(rèn)錯誤。”⑨公務(wù)員在任職或執(zhí)行公務(wù)時,及時發(fā)現(xiàn)有悖于回避規(guī)定的做法,敢于承認(rèn)并予以糾正,就能避免因“人情”而出現(xiàn)“以權(quán)謀私”的情況。

四、結(jié)束語

公務(wù)員回避制度是廉政思想在公務(wù)員制度中的具體體現(xiàn)，是公務(wù)員廉政機制的主要組成部分。⑩它的推行對于保證公務(wù)員隊伍的清正廉潔、提高行政效率、塑造良好的政府形象具有重要意義，有利于我國公務(wù)員制度的構(gòu)建和完善。回避制度在實行過程中存在的問題，值得繼續(xù)深入研究和探討。國家公務(wù)員應(yīng)加強自身修養(yǎng)，提升綜合素質(zhì)，嚴(yán)格遵守回避制度，突破親緣、地緣的人情羈絆，建立一支廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。

作者：范丁元單位：山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院