依憲治國與憲法的實施

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摘要:實施憲法并樹立憲法權威是全面推進依法治國的關鍵突破口。法治的根本要義是依憲治國，依憲治國存在的主要問題是憲法實施不暢，其根本原因在于對憲法的實施監督乏力。因此，建立健全憲法實施制度和憲法監督制度，是推進依憲治國、建設法治國家的必要途徑。

關鍵詞:依憲治國;法治國家;憲法實施制度;憲法監督制度

十八屆四中全會《決定》指出:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”［1］能否真正實施憲法并樹立憲法權威是全面推進依法治國的關鍵突破口。因此，研究依憲治國并探索憲法實施和監督制度具有重要的現實意義。

一、依憲治國:法治的根本要義

依憲治國就是以憲法治理國家，將國家與社會生活納入到以憲法為核心的法治范疇，把憲法落實到政治生活的實處，使憲法對規范國家與社會生活發揮有效作用，通過實施憲法為國家與社會發展提供制度化、法律化保障。憲法至上是現代法治國家的重要標志。全面實施憲法，是加快建設社會主義法治國家的首要任務和根本要義。

(一)法治精神的主旨是憲法至上

憲法以國家根本大法的形式，確定了中國共產黨的領導地位，規定了公民的基本權利，規定了國家政權機構的組織體系、職責權限和運行機制，充分反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，是黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現。根據憲法制定的各項法律法規和規章是法治精神、憲法原則和憲法內容的進一步展開和具體化，是全體公民必須統一遵行的行為規范。因此，法治國家的核心價值的是憲法至上。

(二)法治思維的核心是憲法思維

法治思維的基本邏輯是“法律主治”，即國家、人民和社會均受法律的支配，并且只受法律的支配。而憲法最大的作用和價值就是把所有社會主體、社會關系都納入法律監控的范圍，從而使國家民主政治生活法律化。我國憲法從宏觀制度層面上界定了國家與社會、政府與公民的活動范圍;對公民的基本權利、責任和義務，對國家機關的產生和設置、對國家權力的范圍、分配和運行，對公民權力與國家權力的關系等等有關民主政治的核心問題都作了明確規定，從而將政治問題置換成了法律問題，使政治獲得了理性化、法律化的形式。它意味著無論是政府的權力運作，還是公民個人的權利行使，都要以法律的形式固定并表征出來:公民有民主的權利，但也有服從的義務，政府擁有治國理政的權力，但也要依法治國、依法行政。正如張友漁所說的:政府和人民都在憲法規定之下享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，誰都不得違反和超越這些憲法規定而自由行動。［2］這實質上就是憲法思維方式，即任何社會主體和政治主體均根據憲法的原則、規則和精神，理解、分析并解決國家與社會生活中的各類問題的方法與習慣。這也正是十八屆四中全會《決定》所強調的，即“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威”，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。”［1］以捍衛憲法權威和促進憲法價值的實現為行動指南，是法治思維的基本邏輯，也是憲法思維的根本要求。

(三)法治發展的基礎是憲法政治

法治發展的根本出發點是對權利的關注，建設法治國家的本真目的并不是統治人民，而是保障人的權利和尊嚴。因為，人的權利和尊嚴是構成公正和良序社會的核心淵源，因而也是法治最具時代性的特征和最具根本性的價值。為了實現這一價值，必須限制公權力。因此，法治強調政府權力受憲法和法律的限制，政府權力來源于憲法和法律的授權并依照憲法和法律指定的軌道有效運行。而規范國家權力、保護公民權利是憲法的核心組成部分，是憲法結構中的主體內容和核心要義。每一良善的憲法都明確規定了這兩方面的內容。憲法政治就是通過對國家權力及其運行的明確規定，來規范、限制和制約國家權力，以使其保護人民的自由和權利不受侵犯。保障權利和限制權力、“治官”而非“治民”是憲法政治的實質，也是法治建設的基礎。八二憲法實施30多年來，經歷四次修改，有效回應了我國經濟政治改革和民主法治發展的深切呼喚，基本保障了人民當家作主的權利，促進了改革開放和社會主義現代化建設，推動了社會主義的法治國家進程，維護了國家統一、民族團結、社會穩定，是我國改革開放以來法治進步成果的真實寫照和法治中國理想的明確昭示，憲法及其實施宣示了約束權力、打破壟斷、追求民主、崇尚自由、注重平等、尊重人權、保護權利等價值追求，具有非常豐富的法治內涵，直接昭示著依法治國、建設法治中國的偉大夢想。

二、依憲治國面臨的問題及其原因

(一)依憲治國存在的問題

依憲治國需要解決兩個方面的問題，一是需要一部良善的憲法，這是依憲治國的前提和基礎;二是憲法必須得到貫徹和實施。客觀地說，我國已經制定了蘊含著保障人權、自由、平等、民主、公正等先進價值理念的憲法，這是一部反映人類政治文明的發展方向、具有正當性實體內容的良善之法。因此，依憲治國已經解決了“有(憲)法可依”的問題，目前面臨的主要問題是憲法實施不暢因而影響到憲法的權威和人們的法治信念。從我國現行憲法實施30多年的狀況來看，還存在著一些問題:第一，憲法虛無主義。無視或撇開憲法，實行人治，以領導人的指示、批示和政策取代憲法。第二，憲法工具主義。把憲法作為專政的工具，用來統治、鎮壓、管制民眾，人權、民主、平等、自由、公正等現代憲法理念薄弱。第三，憲法未得到認真對待和普遍尊重。不認真對待憲法文本，不按照憲法辦事，缺乏憲法思維和憲法自信，憲法調整社會生活、社會關系的功能沒有得到有效發揮。第四，憲法未有效地約束公權力，保障私權利。近年來查處的100多只大老虎和無數的小蒼蠅，無一例外，都是公權力的濫用者;與此同時，公民的基本權利救濟沒有得到應有的重視，特別典型的是死刑冤假錯案的出現，是對人的權利極其嚴重和可怕的侵犯。這些現象的存在說明憲法約束公權力，保障私權利的法治目的沒有達到。第五，違憲現象未得到糾正。存在的大量的違憲行為和違憲的法規沒有得到審查、修改和糾正。這表明，我國憲法從某種意義上來說還沒有得到切實有效的落實。

(二)依憲治國存在問題的原因

憲法的生命和權威在于實施。而憲法的實施需要監督。我國憲法實施不暢、憲法權威難以樹立的直接原因就在對憲法實施監督不力，人民代表大會及其常委會的憲法監督權處于虛置狀態。具體來說，是因為全國人大及其常委會缺乏憲法監督的具體體制和程序。

1．全國人大及其常委會缺乏憲法監督的組織建制。

憲法監督作為一種專業性、技術性很強的工作，其運行需要專門的組織載體和專業的技術人員，但是，人大卻沒有設立相應的監督機構。從人大內部組織機構設置來看，已設立有民族、法律、財政經濟、教育科學文化衛生、外事、華僑、內務司法、環境保護、農業與農村9個專門委員會。這些委員會雖然可以協助全國人大常委會行使監督權，但是，在很大程度上，它們是立法的組織載體，主要職責是研究、審議和擬定相關議案。全國人大常委會之所以長期未能履行其憲法監督的職權，一個重要的原因是，“全國人大常委會缺乏專任、常設的憲法監督機構”，［3］導致監督無“門”。人大組織結構性短缺，是造成人大憲法監督權虛化的根源。

2．人大監督程序短缺。

人大會議一年召開一次，會期短，在人大開會期間提出憲法監督議案幾乎沒有可能。那么，提案的合理時間應該是在人大閉會期間。但是在人大閉會期間怎樣提起憲法監督議案，如何使用憲法監督權力卻沒有任何法律規定，比如由誰提起，向什么機構提起，審查的步驟、期限、結果等等程序問題，法律均無規定。

三、建立健全憲法實施和憲法監督制度的措施

實施憲法、監督憲法，維護憲法的至高無上的尊嚴和權威，必須建立健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。只有建立健全憲法實施和監督制度和程序，使一切違反憲法的行為都得到追究和糾正，才能真正推進依法治國，順利實現法治中國的理想。

(一)建立專門的憲法實施機構和制度

建立憲法訴訟制度，實行憲法司法化。公民個人對于任何國家機關及其工作人員侵害公民個人憲法基本權利的違法失職行為，有向法院提出訴訟的權利，法院應依據憲法受理案件，作出裁定，提供最終救濟。

(二)建立專門的憲法監督機構、完善全國人大及其常委會憲法監督制度

目前世界設立的憲法實施和監督機構有四種情形:一是由司法機關即最高法院承擔司法審查，如美國和日本;二是設立專門的憲法法院，如德國、奧地利;三是設立憲法委員會，如法國;四是由立法機關承擔憲法監督職責，如英國。當然，我國不能照搬西方模式，而是應根據中國國情設立專門的憲法監督機構。學術界普遍主張在全國人民代表大會專門設立一個憲法監督委員會，負責監督憲法實施。憲法監督委員會獨立行使憲法監督職權，不受其他國家機關、組織和個人的干涉。其主要職權有四項，一是具有憲法解釋權并提出修改意見和建議權。二是對現行法律、法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及中央一級國家機關的重大政策和決策等具有違憲審查權;三是對中央一級國家機關之間的權限爭議以及全國人大選舉的中央一級國家機關的領導人的罷免案具有審查、處理并提出意見權，［4］四是對具體的違憲行為具有審查權。

(三)建立憲法監督程序

應該把憲法監督機構的每一項監督權比如對違憲行為的監督權、對職權管轄范圍內政府的罷免權、對違憲的法律法規的審查權等，必須逐一逐項地細化，為每項監督權的行使制定出具體的便于操作的實施細則。比如啟動的條件、啟動主體、時間、步驟、環節、結果及其宣布等都必須做出明確細致周全的規定。

［參考文獻］

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］．人民日報，2014－10－29．

［2］張友漁．張友漁文選［M］．北京:法律出版社，1997:155．

［3］范進學．我國憲法監督程序制度之審思與變造［J］．法學，2012(10)．

［4］李步云，李國慶．建立憲法監督制度正當其時［J］．中國黨政干部論壇，2014(8)．

作者：王雅迪 單位：中國海洋大學法政學院