農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革思考探究

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回顧農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域多年的改革探索，自原農(nóng)業(yè)部于1999年在地方開展農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，到2008年在全國進(jìn)行部署，再到2018年將其作為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大決策，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革逐步深入、成效顯著。但在肯定改革成果的同時，必須注意到當(dāng)下農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制運(yùn)行尚有待完善之處。本文擬在制度研究基礎(chǔ)上，通過對改革意義和實(shí)踐問題進(jìn)行分析，提出一些思考。

一、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的重大意義

（一）強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)。法治不同于法制。法治保障不僅是立法保障，其執(zhí)法保障同樣不可或缺。盡管我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法制體系正趨于完善，但實(shí)踐反映出，由于地方上并未適度而高效地運(yùn)用行政手段，因此農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制不順、人員管理不規(guī)范等問題依舊存在。就社會影響而言，執(zhí)法牽涉到法治環(huán)境營造和法治觀念普及，為使“人心系于制度，風(fēng)氣定于法律”，就需要在涉農(nóng)領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，充分發(fā)揮使其法制外顯、法治內(nèi)化的功能。

（二）推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。在脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，我國“三農(nóng)”工作的重心轉(zhuǎn)移至全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興方面。但目前農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作中存在一些薄弱環(huán)節(jié)，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。要強(qiáng)化基層管理工作，應(yīng)當(dāng)以制度創(chuàng)新為契機(jī)，進(jìn)一步完善綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中突出市、縣、鄉(xiāng)的地位，堅(jiān)持重心下移、權(quán)限下放，理順職責(zé)關(guān)系，實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法，進(jìn)一步解決“多頭管、重復(fù)管、無人管”的問題。這不僅有助于解決鄉(xiāng)村治理中“看得見的管不著”等問題，還能夠充分發(fā)揮基層在鄉(xiāng)村治理中的能動性，為提升基層服務(wù)管理能力創(chuàng)造條件，有效助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。

二、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制運(yùn)行的相關(guān)問題之思考

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)與人員編制。從職責(zé)承擔(dān)的角度看，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要行使與公民利益切身相關(guān)且直接施加義務(wù)或制裁的強(qiáng)制、處罰等權(quán)力，而基于強(qiáng)化的法治政府理念檢視，理應(yīng)正其名為行政機(jī)構(gòu)。但為何多數(shù)地區(qū)將其確定為事業(yè)單位？筆者認(rèn)為可以從“編制”和“機(jī)構(gòu)精簡”兩方面解釋：其一，“編制”的制約。一方面，原執(zhí)法單位人員以事業(yè)身份居多，在此基礎(chǔ)上組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，難以立即改變編制性質(zhì)。另一方面，當(dāng)前對編制管理實(shí)行剛性約束，因此地方政府盡量避免觸碰政策紅線。其二，“機(jī)構(gòu)精簡”的束縛。“機(jī)構(gòu)精簡”是政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)考察指標(biāo)。通常而言，機(jī)構(gòu)一旦增設(shè)且屬于行政系統(tǒng)，則與“精簡”之義自不相符。既然無法避免量化意識，地方就設(shè)置系統(tǒng)外執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“簡約治理”。盡管現(xiàn)階段的機(jī)構(gòu)建制尚如此，但需要指明的是，隨著事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，有可能將其逐步調(diào)整為行政機(jī)關(guān)工作部門或單設(shè)的行政機(jī)構(gòu)。到時，兼顧執(zhí)法人員編制過渡，就能使得機(jī)構(gòu)和人員一次到位，減少體制調(diào)整成本。

（二）權(quán)力配置與責(zé)任設(shè)定。2020年5月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》）。該目錄既起到了規(guī)范和指導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行的作用，又具有責(zé)任化屬性，成為地方各級政府依法行政的重要推手。詳言之，首先是規(guī)范性和指導(dǎo)性。《指導(dǎo)目錄》系統(tǒng)梳理了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的相關(guān)事項(xiàng)，依“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”原則，其旨在從最源頭規(guī)范行政處罰、行政強(qiáng)制權(quán)的行使。與此同時，考慮到地方農(nóng)業(yè)發(fā)展和地方差異，為契合執(zhí)法人員適用地方性規(guī)范的實(shí)務(wù)慣性，使其能夠真正發(fā)揮指導(dǎo)效用，《指導(dǎo)目錄》明確各地可根據(jù)地方立法情況，對條款進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和完善。這是符合現(xiàn)實(shí)需要的決策。地方不折不扣地貫徹落實(shí)中央的部署安排，《指導(dǎo)目錄》得到各地施行，進(jìn)而才能發(fā)揮其引導(dǎo)全國農(nóng)業(yè)執(zhí)法的規(guī)范性價值。其次，責(zé)任化屬性。《指導(dǎo)目錄》對“第一責(zé)任層級建議”進(jìn)行了明確，其雖然將責(zé)任主體的最終決定權(quán)給予地方，但提出了“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”的硬性要求。通過把第一責(zé)任壓實(shí)，使追責(zé)機(jī)制能夠切實(shí)運(yùn)行，促使執(zhí)法人員樹立底線意識，實(shí)現(xiàn)秉公執(zhí)法。

（三）執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律。”一個嚴(yán)密的監(jiān)督體系是政府守法的重要保障，也是法治中國建設(shè)的核心內(nèi)容。因此，在農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)建立健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制：一則制定嚴(yán)格的裁量標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范和限制行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使，杜絕權(quán)力尋租、利益輸送等沉疴積弊，保障相對人的合法權(quán)益不受損害。二則繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)行政處罰案卷評查工作，以使辦案成效得到評估、執(zhí)法權(quán)力受到制約。三則敦促地方各級政府依托《指導(dǎo)目錄》制定本地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法權(quán)責(zé)清單、印發(fā)“三定”規(guī)定，明確市縣級執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能、劃分責(zé)任權(quán)限。四則全面推行行政執(zhí)法公示制度，暢通行政系統(tǒng)外部監(jiān)督渠道，維護(hù)憲法賦予公民的批評監(jiān)督權(quán)。

作者:田雨婕 單位:四川大學(xué)法學(xué)院