創新城建檔案行政監管思考

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摘要：城建檔案不僅是城市建設與發展過程的記錄，更是城市未來建設與發展的參考和指導，它具有歷史和現實的雙重價值，應當得到我們的重視與良好的管理。當前我國正處在城市化建設的高潮時期，不論是城建檔案的產生還是城建檔案的利用都都非常頻繁，在這樣的情況下我們必須要以創新思維優化和調整城建檔案行政監管措施，提高城建檔案行政監管質量。本文基于作者自身的實際工作與學習經驗，首先簡單分析了城建檔案行政管理的職能及其涵義，然后主要對如何創新城建檔案行政監管提出了部分探討性建議，以期能對我國城建檔案行政監管工作的質量提升起到促進作用。

關鍵詞：城建檔案；監管；創新；涵義；措施

城建檔案工作是城市建設工作的重要組成部分，涉及了城市建設發展的方方面面，涵蓋了城市建設的每一個環節和領域，整體反映了城市建設發展的水平，作為一種歷史記憶依據和憑證，是其它社會服務和其它社會產品無可替代的，它是一項科技文化事業。隨著新型城鎮化進程加快，城建檔案事業面臨一些新情況、新問題。如部分單位城建檔案意識淡薄，依法處罰力度不夠等。因此，城建檔案行政管理部門應從營造執法氛圍入手，創新發揮城建檔案行政監管職能，從而提高城建檔案管理水平，服務城鄉建設和經濟發展。

一、城建檔案行政管理職能及其涵義

首先，我們知道檔案行政管理職能是檔案行政主體作為國家行政管理的執行機關，依法對國家檔案事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能作用。它反映著國家檔案行政管理活動的內容與基本方向，是檔案行政行為本質的具體表現。而城建檔案館作為城建檔案的行為主體，其職責是“負責擬定并組織實施全市城鄉建設檔案事業發展規劃，負責對列入城建檔案館的接收范圍的工程檔案進行預驗收并出具預驗收認可，負責全市規化管理業務檔案，建設工程檔案、地下管線檔案等城鄉建設檔案的統一接收、保管、利用及城鄉建設檔案信息資源的開發利用，負責對全市城鄉建設檔案工作的指導、監督、檢查和有關人員的業務培訓工作，負責對建設單位在建設工程竣工驗收后，逾期未向城市建設檔案管理機構報送建設工程檔案的行為進行處罰”，由此可見，城建檔案作為專業的檔案館，接收范圍廣，管理工作難度大，如果沒有法律法規作保證，不依靠行政執法的手段來開展工作，城建檔案規范、接收、監督指導等業務工作難以完成的，一些有法不依，執法不嚴、違法不究等嚴重背離依法行政的現象就會愈演愈烈。因此只有加強城建檔案法制建設，堅持以法治檔，努力提高依法行政能力，才能解決檔案管理中的難題，才能保證城建檔案工作的順利開展。

二、城建檔案管理部門履行行政管理職能中遇到的問題

規劃、建設行政主管部門是城建檔案管理的執法主體，城建檔案館是受規劃、建設行政主管部門委托的執法部門。近年來，城建檔案管理部門認真貫徹落實全面落實依法治國基本方略，依據《檔案法》、《城鄉規劃法》、《建設工程質量管理條例》、《城市建設檔案管理規定》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》等法律、法規，通過強化行政管理職能和加大執法力度，不斷提升城建檔案服務水平。但部分單位和個人城建檔案法制意識淡薄，嚴重制約檔案依法行政的進展。主要表現為：一是對依法治檔仍缺乏根本認識。認為城建檔案部門不是重點部門，檔案工作不是單位工作的中心工作，往往得不到單位和領導的重視和支持，說起來重要，做起來次要；檔案工作就是收收、借借，簡單地把資料收集、整理和保管好，用起來找得到就行，沒有意識到城建檔案管理工作好壞是城市建設工作的一部分，是社會穩定、經濟發展的重要依據，依法治檔是保證檔案管理可持續發展的重要保障。二是抓落實的措施不力。在城建檔案工作安排上，強調得多，具體落實的少；業務上指令多、指導得少；基礎建設上，資金投入得少；管理手段上，提出問題多，解決措施少。三是違法行為經常發生。如有的不向城建檔案館報送工程竣工檔案，認為到城建檔案館歸檔與在本單位歸檔一個樣。四是城建檔案執法體制還不完善。機構的設置和運作、人員的落實管理、執法的標準和操作都有待進一步探索和完善[1]。

三、打造城建檔案創新履行行政職能的良好氛圍

(一)健全管理機制是創新履行檔案行政管理職能的基礎

首先是要積極推行目標管理模式，將城建檔案納入考核項目，要求所有負責工程建設的單位都必須要認真對待與配合城建檔案工作，并且要規范化的推進相關工作。其次要堅持實施管理員持證上崗制度，要求所有工作人員的素質能力達標，規范化的推進城建檔案管理。最后是要嚴格預驗收管理，未取得預驗收合格意見的，不得組織工程竣工驗收，未取得工程項目檔案驗收認可文件的，不得辦理竣工備案。

(二)部門聯動協同管理，是履行檔案行政管理職能的重要措施

城建檔案工作離不開和各個行政部門的合作，比如與質監部門之間的檔案移交、與房產部門之間的協作以及和各部門之間對于備案工作的合作。城建檔案館與建設單位在項目建設前期簽訂責任書的同時，歸檔工作就與各相關部門接口，如果城建檔案館未對施工資料驗收認可，規劃部門不得進行規劃核實；城建檔案未通過預驗收不得進行竣工驗收；如果該項目城建檔案合格證，房產部門不得發放房產證。通過部門與部門之間的相互印證和相互制約的手段能夠更好地促進檔案歸檔的完善和監管[2]。

(三)轉變觀念，主動加強業務指導，是創新履行檔案行政管理職能的保障

城建檔案工作者應轉變思想觀念，摒棄“等、靠、要”的老觀念，改變城建檔案管理被動局面，開拓創新，主動服務于城市建設發展需要，服務建設項目，服務政府決策。如建筑行業一般由施工人員兼職資料管理人員，檔案管理專業知識缺乏，如果檔案業務的指導工作又跟不上，檔案管理部門服務不到位，指導不及時，其工程施工資料勢必達不到歸檔標準，檔案形成質量和制作質量都存在問題，原始資料缺失、不準確、遺漏甚至丟失的現象就有可能發生，這是通過執政執法手段也無法挽回的損失。因此，檔案人員要高度認識到城建檔案及時歸檔的重要性，轉變服務方式，積極作為，改變單一、被動的檔案接收方式，走出辦公室主動到基層單位，到建設工地，為基層為項目提供優質服務，開展業務指導和培訓，通過網絡平臺，短信平臺、電話等多種形式服務，做好業務指導工作[3]。這樣，才能進一步提高基層單位、工程建設項目和廣大群眾對城建檔案重要性的認識，了解城建法律法規，了解城建檔案收集、移交、歸檔職責和要求，提高城建檔案質量。

四、開拓創新，探索城建檔案履行行政職能新途徑

1.不斷完善法規體系，提供可行之據

城建檔案法規體系由六個層次組成，不同層次效用不同，除《檔案法》、《城鄉規劃法》、《建設工程質量管理條例》等外，城建檔案管理執法還需要部門規章和地方性法規和規章相輔佐才行。所以將現行檔案法律和行政法規條款，結合工作需要，進行細化和具體化，將有關責任部門和責任人的職責和罰責明確化，制定出具有針對性、前瞻性、具可操作性的城建法規很有必要。如依據《建設工程文件歸檔整理規范》和《城建檔案業務管理規范》等推薦性標準，出臺更具實際操作性和依據性的《城鄉建設檔案管理規定》、《城市建設分類大綱》《城市管線工程管理辦法》、《城市管線工程檔案管理辦法》、《關于加強災后重建工程項目檔案管理工作的通知》等規章制度和行業標準。有的城建檔案管理機構通過將有關推薦性標準納入到《建設工程檔案移交責任書》的范疇，成為簽訂后共同約定遵守的技術依據，具有法律效力[4]。

2.繼續加強法制宣傳、增強檔案意識

目前，人們檔案意識和法制意識還很薄弱，這為檔案執法工作帶來了一定難度。有的部門長期沒有明確專人負責檔案的收集、整理的工作，檔案館人員提出來后，仍我行我素，無動一衷；有的房地產公司老總，態度生硬、蠻不講理，推諉扯皮；有些單位對城建檔案和城建檔案管理工作還缺乏進一步的認識，只顧眼前利益，視為自己資產，不愿移交檔案。有些單位不是不愿移交或不愿配合，而是觀念上沒引起重視，或壓根不知道法規要求，單純依靠行政執法手段，效果有限。城建檔案執法工作人員，針對有些單位人員流動大，業務能力不高，技術水平有限、法律法規了解不透的情況，開展業務培訓、現場指導、疑點、難點答疑等活動，加大對城建檔案的政策、法規和城建檔案重要性的宣傳，耐心細致講解城建檔案執法知識，幫助其盡快提高檔案法制水平。不僅要利用會議、重大活動宣傳，同時還可借助電視、網絡、報刊、雜志等多媒體手段進行宣傳，通過開展“城建檔案法制講座“、”城建檔案法制知識競賽“、”城建檔案違法案例分析“等活動，進行了城建檔案法制宣傳，增強了法制觀念和檔案意識，認識到如果行政不作為，就是失職，是違法行為，會受到罰處。

3.突出執法重點、明確工作職責

城建檔案作為一種不可再生的寶貴資源，通過檔案形成、收集、整理、歸檔等檔案管理措施是其安全、完整性的重要保障。在行政執法檢查中，城建檔案館檔案移交工作作為執法檢查的一個重點內容，依據有關條例和法規，對城建檔案違法行為及時依法進行了查處。讓這些單位或人員深刻認識到，檔案移交工作不僅是檔案管理人員的責任，作為單位檔案管理的重要環節，也是各級領導和行政管理部門的重要職責，要把檔案移交作為一項重要工作來抓。

4.尋求多種措施，尋求執法效果

城建檔案館依據檔案法、規范法等法規和制度，結合建設項目工程專業要求，不斷分析和總結積累經驗，采取多種措施措施，積極尋求執法效果。一是采用簽訂《城建檔案移交責任書》，用合同約定加以約束，采用行政執法手段，提前規范建設單位報送檔案的歸檔責任、歸檔范圍和歸檔期限。二是強化政府職能，結合城市建設法律法規，加強執法隊伍，定期組織城建檔案人員的上崗培訓，實行城建檔案人員取證上崗等行政規定；三是把城建檔案管理和行政執法列為城建檔案館議事日程，明確責任領導和責任人職責，同時精心組織，周密部署，把執法檢查和城建檔案管理、開發城建檔案信息資源等有機融合，把城建檔案行政執法作為新形勢加強城建檔案管理的重要舉措來抓。四是強化監督檢查。通過聯合執法檢查、常規性的城建檔案執法檢查以及綜合檢查與專項檢查相結合的辦法，不定期的開展城建檔案行政執法檢查，及時糾正違章違規行為，確保檔案真實、完整及時收集到位。五是嚴格執法。如我們對市城區災后恢復重建在建工程項目檔案進行執法檢查，重點檢查建設工程資料編制是否與工程建設進度同步，建設工程資料的收集整理歸檔情況，建設工程資料的形成是否真實、符合規范要求，監理單位對工程檔案資料編制指導監督是否到位，還專門給市教育局、市衛生局發函，就教育、衛生系統災后重建工程檔案歸檔移交工作提出要求。檢查結果表明，各單位普遍重視災后恢復重建工程項目檔案工作，做到了集中統一管理，制度健全，規范有序，保管安全[5]。

5.利用信息化平臺，高質有效提升城建檔案依法行政的重要手段

以城建檔案信息化為目標，檔案信息化規劃應從頂層設計，從創新管理、制訂標準、開發系統、建設數據庫等方面著手，形成內外協同，資源共享的管理機制，完成了數字檔案館的硬、軟件建設，利用檔案管理系統軟件系統，開展了案卷級著錄和計算機檢索功能，逐步完成館藏檔案數字化工作。圍繞城市規劃和建設工程內容，出臺相關文件規定，創建全市建設工程電子文件在線歸檔的管理機制，全面開展原生電子文件歸檔接收，進行建設工程紙質檔案和電子檔案同步預驗收，并要求建設單位向城建檔案館移交紙質檔案時，同時移交工程電子檔案。搭建檔案管理網絡，建設工程電子檔案管理專題培訓，為規范建設工程電子檔案奠定基礎。搭建規范檔案管理業務檔案網絡，協同主管部門各平行機構創新規范管理業務電子文件在線歸檔管理機制；加強與相關部門的協同配合和資源整合，提升行政行為的技術含量和城建檔案信息數據的利用價值。依法治國是我國的基本國策和治國方略，依法行政是依法治國基本方略的重要內容。在此新形勢下，進一步加強城建檔案依法行政可以說是大勢所趨，任重道遠。城建檔案管理工作者必須緊緊依靠《檔案法》、《城鄉規劃法》等法律武器，拓寬行政執法途徑，才能使城建檔案管理真正走上法制管理的道路。

參考文獻：

[1]任鳳晨.依法治檔是城建檔案事業的支撐[J].城建檔案,2014, 12:40-42.

[2]李紅霞.基于知識管理視閾下的城建檔案管理問題研究[J].辦公室業務,2015,12:58.

[3]彭明.開發區城建檔案信息資源整合與利用——以蘇州工業園區城建檔案館為例[J].辦公自動化,2015,15:44-47.

[4]李英俏.淺談城建檔案行政執法中的問題及對策[J].蘭臺世界,2013,S3:13.

作者：王靈 單位：廣元市城鄉建設檔案館