城建檔案利用中自由裁量權(quán)的負(fù)面問(wèn)題

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摘要：城建檔案作為記載和保存城市發(fā)展印記、傳承城市文化的載體，其作用愈發(fā)彰顯，利用需求與日俱增。城建檔案利用中自由裁量權(quán)的存在，引發(fā)出檔案利用的負(fù)面問(wèn)題。針對(duì)于此，筆者提出了一系列措施加以規(guī)范和限制檔案利用的自由裁量權(quán)濫用，以期最大限度地保障社會(huì)公眾對(duì)城建檔案利用的合理需求，更好地實(shí)現(xiàn)城建檔案服務(wù)于社會(huì)的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：城建檔案利用；自由裁量權(quán)；負(fù)面問(wèn)題；規(guī)范措施

檔案管理中的自由裁量權(quán)是法律賦予管理者的一種權(quán)力，行使主體可以是檔案行政部門(mén)或檔案專業(yè)管理部門(mén)。這種權(quán)力運(yùn)用是為了提升檔案管理的社會(huì)效率，但若法規(guī)、制度不完善，就容易發(fā)生自由裁量權(quán)使用不當(dāng)?shù)那闆r，這樣會(huì)對(duì)被裁量人造成一定的損害。因此，有必要針對(duì)城建檔案利用中自由裁量權(quán)所引發(fā)的負(fù)面問(wèn)題提出針對(duì)性的解決措施，使自由裁量權(quán)的行使更為規(guī)范。

一、自由裁量權(quán)概述

（一）自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是指在法律授權(quán)范圍當(dāng)中，相關(guān)的管理者根據(jù)立法的目的以及公正等原則，自由判斷、選擇以及決定的權(quán)利[1]。自由裁量權(quán)的根本目的就是為了對(duì)被裁量人的行為展開(kāi)合理的判斷以及評(píng)價(jià)。

（二）城建檔案利用中的自由裁量權(quán)

城建檔案利用中的自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在兩方面：一是城建檔案管理部門(mén)在設(shè)置檔案利用權(quán)限及范圍時(shí)的自由裁量度；二是檔案利用工作人員在管理制度、工作規(guī)范細(xì)化程度不高、業(yè)務(wù)指引不清晰時(shí)，以個(gè)人主觀判斷決定能否提供檔案利用的自由裁量度。

二、城建檔案利用中自由裁量權(quán)的負(fù)面問(wèn)題

（一）隨意行使自由裁量權(quán)會(huì)導(dǎo)致合法與合理間產(chǎn)生沖突

自由裁量權(quán)的使用，即便存在不合理的地方，也常常會(huì)被彈性的法條所掩蓋，讓被裁量人即便不滿意卻無(wú)反抗余地。在檔案利用中自由裁量權(quán)的存在，容易產(chǎn)生利用案件的同案異斷、異案同斷情況。如以下案例：蘇某因與物業(yè)的開(kāi)發(fā)商存在產(chǎn)權(quán)糾紛，向城建檔案館申請(qǐng)建設(shè)工程檔案利用，其利用需求為其物業(yè)所在樓宇的竣工圖紙及設(shè)計(jì)說(shuō)明。根據(jù)城建檔案館工程檔案利用規(guī)定，檔案中設(shè)計(jì)說(shuō)明因含有建設(shè)物公共部分信息，不屬于個(gè)體產(chǎn)權(quán)人可利用范圍。蘇某申請(qǐng)利用設(shè)計(jì)說(shuō)明的訴求未果，要求城建檔案館提供工程檔案利用范圍設(shè)置的法規(guī)依據(jù)，否則投訴該館包庇開(kāi)發(fā)商，不維護(hù)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)有的權(quán)益。由此可見(jiàn)，案例中城建檔案館對(duì)檔案利用權(quán)限設(shè)置存在一定的爭(zhēng)議。工程檔案中必然存在建筑物公共部分的信息，而這些信息能否被個(gè)體產(chǎn)權(quán)人所使用，各地城建檔案館做法不一，存在同案異斷的處理情況，隨意行使自由裁量權(quán)容易導(dǎo)致合法與合理間的沖突。

（二）濫用自由裁量權(quán)將會(huì)導(dǎo)致利用訴求和檔案管理之間的沖突

自由裁量權(quán)存在的初衷是賦予管理者一定的權(quán)力，從而有效地解決宏觀和微觀之間出現(xiàn)的沖突，但在法律的邊緣地帶容易出現(xiàn)濫用情況。現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系中尚無(wú)細(xì)化檔案利用權(quán)限及范圍等，因此各級(jí)檔案管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況自行制定檔案利用規(guī)定，自由裁量地設(shè)置利用權(quán)限及范圍。當(dāng)利用者提出的利用訴求處于法律邊緣地帶時(shí)，檔案管理部門(mén)往往從便于管理的角度出發(fā)，傾向于“從嚴(yán)收緊”原則，限制利用范圍以及權(quán)限，這又恰恰與利用者“從寬擴(kuò)大”利用需求的愿望相悖，從而造成公眾利用訴求與檔案管理之間的沖突。

三、城建檔案利用中自由裁量權(quán)的規(guī)范化措施

（一）有序推進(jìn)城建檔案開(kāi)放鑒定，健全檔案利用法規(guī)建設(shè)

我國(guó)現(xiàn)行檔案法規(guī)體系中對(duì)城建檔案利用的規(guī)定相對(duì)少而粗放，僅為原則性、方向性的概述。法規(guī)中要求檔案管理部門(mén)開(kāi)展檔案鑒定，經(jīng)鑒定為開(kāi)放的檔案，持合法身份證明的社會(huì)公眾可以利用；鑒定為未開(kāi)放的檔案，由檔案管理部門(mén)依條件提供利用。誠(chéng)然，開(kāi)放鑒定是城建檔案利用的重要前提。檔案管理部門(mén)須有序推進(jìn)檔案開(kāi)放鑒定工作，制定鑒定標(biāo)準(zhǔn)，可選取期滿30年，且不涉及城市安全和敏感信息的城建檔案作為突破口，進(jìn)行鑒定試驗(yàn)。先易后難，以點(diǎn)帶面，逐步建立和健全城建檔案開(kāi)放鑒定制度，組建由檔案形成單位、城市規(guī)劃、建設(shè)等多部門(mén)組成的鑒定機(jī)構(gòu)，制定工作流程，推動(dòng)城建檔案開(kāi)放鑒定工作，定期向公眾提供開(kāi)放檔案目錄，加大城建檔案資源的社會(huì)利用。此外，城建檔案管理仍過(guò)于強(qiáng)調(diào)檔案保密性，與現(xiàn)今信息利用的發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。自政府信息公開(kāi)條例的頒布起，社會(huì)呼吁對(duì)現(xiàn)行檔案法規(guī)展開(kāi)革新。在信息利用方面，檔案法規(guī)的修訂應(yīng)與政府信息公開(kāi)條例的立法理念——“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”一致。因此，檔案行政管理部門(mén)以及城市規(guī)劃、建設(shè)行政管理部門(mén)應(yīng)合力推進(jìn)健全城建檔案利用法規(guī)建設(shè)，各級(jí)城建檔案管理部門(mén)在檔案利用工作中才能做到有法可依。

（二）完善城建檔案利用管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范和工作指引

有效控制城建檔案利用中的自由裁量權(quán)，需加強(qiáng)檔案利用方面的管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范、工作指引的制定。城建檔案管理部門(mén)可在現(xiàn)行的檔案法規(guī)框架下，從城建檔案權(quán)屬入手，在充分做好利用需求調(diào)研分析、利用內(nèi)容和權(quán)限設(shè)置分析的前提下，有針對(duì)性地制定城建檔案利用制度及業(yè)務(wù)規(guī)范。對(duì)外，可定期向社會(huì)公眾公布利用范圍，明晰利用條件，優(yōu)化利用流程，加強(qiáng)利用指引；對(duì)內(nèi)，應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理，通過(guò)規(guī)范員工工作標(biāo)準(zhǔn)，盡可能地避免檔案管理人員在開(kāi)展檔案利用業(yè)務(wù)工作時(shí)存在過(guò)大的裁量自由度，從而更加合法合理地向社會(huì)提供檔案利用，切實(shí)滿足公眾對(duì)城建檔案利用民生需求。

（三）加強(qiáng)檔案接收前端介入，要求移交單位明晰利用限制意見(jiàn)

根據(jù)檔案法律法規(guī)，城建檔案移交單位可對(duì)其移交的檔案中不宜向社會(huì)開(kāi)放的部分提出限制利用意見(jiàn)，城建檔案管理部門(mén)據(jù)此制定利用條件、確定利用權(quán)限。因此，合法降低城建檔案管理部門(mén)在城建檔案利用限制設(shè)定中自由裁量權(quán)，應(yīng)在城建檔案接收前進(jìn)行前端控制，要求檔案移交單位在移交時(shí)明確限制利用意見(jiàn)。檔案管理部門(mén)可通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)，明晰移交要求，將檔案利用范圍、利用條件限制等作為檔案移交時(shí)須明確的內(nèi)容，由移交單位在移交文據(jù)中逐一明確。檔案管理部門(mén)可通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)、監(jiān)督等手段加以落實(shí)。

（四）強(qiáng)化城建檔案利用工作的內(nèi)外監(jiān)督

有效管控自由裁量權(quán)，須從裁量的主體以及利益相對(duì)人這兩個(gè)角度切入，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督。城建檔案管理部門(mén)作為提供檔案利用的主體，也是自由裁量的主體，應(yīng)加強(qiáng)自身對(duì)檔案利用業(yè)務(wù)的事前、事中、事后的監(jiān)督管理力度，從利用指引的公布、立案材料的規(guī)范、審批流程的合法等方面加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)城建檔案利用的陽(yáng)光服務(wù)。對(duì)于利益相對(duì)人的社會(huì)公眾而言，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檔案管理部門(mén)在檔案利用各個(gè)環(huán)節(jié)的合法監(jiān)督，提出合理性意見(jiàn)，促進(jìn)檔案利用工作更加完善，推動(dòng)檔案部門(mén)的工作質(zhì)量與效能的提升。綜上所述，城建檔案利用中自由裁量權(quán)的運(yùn)用在一定程度上提升了檔案利用的社會(huì)效率，但隨意行使則亦會(huì)導(dǎo)致檔案利用合法與合理間的沖突、利用訴求與檔案管理的沖突。為避免自由裁量權(quán)的不合理運(yùn)用甚至濫用，城建檔案管理部門(mén)可通過(guò)推進(jìn)城建檔案開(kāi)放鑒定，健全檔案利用法規(guī)建設(shè)；完善利用管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范和工作指引；加強(qiáng)檔案接收前端介入，要求移交方明晰利用限制意見(jiàn)；強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督等一系列措施，規(guī)范和限制檔案利用的自由裁量權(quán)，最大限度地保障社會(huì)公眾對(duì)城建檔案利用的合理需求，真正有效地實(shí)現(xiàn)檔案工作服務(wù)于社會(huì)公眾的目標(biāo)。

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作者:劉潔貞 單位:廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)檔案管理處