公共管理眼下的高考改制
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公共管理研究的興起在西方國家已達半個世紀，政府治理和社會公共服務是其主要研究領域。在研究發展過程中，公共管理曾被不同學者冠以“政策管理”、“新公共管理”、“新公共服務”等不同稱謂，也被賦予相應的理論內涵。如英國學者胡德認為公共管理屬于國家管理的藝術，研究政府如何設計與提供公共服務，強調管理者角色的重要性〔1〕。美國學者奧斯本和蓋布勒主張將對公共事務的控制權從官僚機構轉移到社會，倡導參與式的管理〔2〕。在我國，公共管理是改革開放后引進而發展起來的一門新興學科。陳慶云將公共管理學定義為一門研究社會公共事務管理活動規律的科學，主要研究擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益以及向民眾提供所需的公共產品所進行的管理活動〔3〕。汪玉凱指出，所謂公共管理，是指政府及其他公共機構，為了適應社會經濟的發展和滿足公眾的要求，對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理〔4〕。綜合分析各種學術觀點，可以概括出公共管理的四個基本特征：利用公共權力、處理公共事務、維護公共利益、提供公共服務。分析高考制度，就會發現它具有公共管理活動的特點。
首先，高考制度具有公共權力的性質。《教育法》第二十條規定“，國家實行國家教育考試制度。國家教育考試由國務院教育行政部門確定種類，并由國家批準的實施教育考試的機構承辦”。《高等教育法》第十九條規定“，高級中等教育畢業或者具有同等學歷的，經考試合格，由實施相應學歷教育的高等學校錄取，取得專科生或者本科生入學資格”。這是高考制度建立的法律依據，高考管理屬于政府有關部門根據這些法律授權而實施的公共權力。其次，就高考所涉及的社會事務的深度而言，無論是從參加高考的考生規模，還是從組織考試所參與的政府部門的數量，以及引起的廣泛關注度和社會影響，高考無疑屬于公共事務的領域。第三，高考的結果不僅關系每一位考生的學習、就業及個人將來的發展方向，影響國家的人才培養計劃、人力資源規劃等發展戰略問題，而且會對基礎教育產生強烈的導向作用，關系公民基本素質的教育和培養，況且在高考過程中所展現的公平正義原則也有利于弘揚國家倡導的基本價值觀。
所以，高考制度的實施也是在維護和促進社會公共利益。最后，就高考組織行為及應用性質而言，它不是行政部門內部簡單的權力傳遞與執行，也不是政治意義上的政務活動，而是由政府的教育行政部門及專門考試機構根據法律規定向社會提供的一種公共服務。高考制度作為一種公共管理制度，其核心研究內容是政府如何有效地向社會提供高考這種公共服務產品。公共服務產品是西方經濟學中相對于具有獨用性質的私人物品而提出的一個概念。“公共物品是指這樣一類商品：將該商品的效用擴展與他人的成本為零；無法排除他人參與共享。”〔5〕公共物品由于存在消費的非競爭性和非排他性、產品利益邊界不清楚及投入產出效益難以精確計量等特殊性，主要通過政治制度安排實現需求與供給，往往由政府供給或在政府主導下由公共組織或特定的私人機構進行供給。“公共服務主要指由公法授權的政府和非政府組織以及有關工商企業在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責。”〔6〕
由此可見，由政府相關部門根據法律法規而進行的高考管理屬于公共服務，而高考事務的組織與活動則是一種公共服務產品。實際上，我們通常所講的高考是普通高等學校招生全國統一考試的簡稱，在制度設計上由考試制度和招生制度兩部分組成，分別由不同的部門負責，具有不同的運作機制，在制度實施上執行考試和招生相對分離的政策。并且，高考制度中的考試和招生作為兩種不同性質的公共服務產品，各自具有鮮明的特點。就考試來講，它具有純粹公共物品的特征，由政府統一組織，對所有人開放，考試機會均等，考試內容、形式及考試實施過程講求公平，具有非競爭性和非排他性，并且考試結果不受個人身份、家庭背景等因素的影響。就招生而言，則體現俱樂部產品的特點，考生在具體的高校錄取機會上具有一定的競爭性，而沒有排他性，即考生均可平等地報名任一所高校，一旦高校錄滿名額后，其他報名考生則失去該校的錄取機會。
在一定條件下，如當錄取機會的需求遠遠大于供給時，就表現出強烈的競爭性。然而，并非每所高校的錄取機會都會競爭激烈，對于難以足額招生的高校，則不具備競爭性和排他性，只有一個作為底線的最低錄取分數線（俱樂部門檻）而已。在我國，由于受科舉考試一試定終身的傳統文化的影響，并在特定社會發展階段下高考作為民眾改變階層身份的一種工具，以及諸如國家統一分配高校招生計劃、高校缺少獨立招生標準以及選拔監督機制的缺失等原因，致使政府在較長的時期內將考試和招生兩種制度捆綁在一起，形成了傳統的高考制度。這種考試、招生一體的高考制度，不僅能夠體現政府治理中的公平、經濟、效率等基本原則，而且有利于發揮考試的導向作用并實現對不同人群在招生政策上差別對待，進而達到實質上的公平，更能夠體現在傳統行政管理學意義上的全能政府的特點。然而，長久以來形成的這種復雜的高考制度，導致考試與招生作為公共服務物品的特點不清，公共服務提供主體不明，改革措施舉步維艱，難以適應經濟和社會發展的需要，從而成為我國公共管理領域的難題之一。
二、美國和英國公共管理領域中的教育考試制度特點
（一）美國高校入學考試———市場主導型公共服務
美國實行分權式的聯邦政治體制，政府權力受到制約，許多公共服務由政府以外的社會組織提供，具有市場主導型公共服務的特點。在這種公共服務模式下，私營企業或者非營利性組織成為教育服務產品的供給者和生產者，強調價值規律的作用，重視自由競爭為教育帶來的積極效應〔7〕。教育體制規定了考試的特性，美國高校入學考試屬于市場主導型的公共服務產品，具有多樣性、競爭性的特點。美國的教育行政主體是州一級政府，聯邦政府不指定全國統一的教學大綱、教材及管理標準，也沒有全國統一的高校入學標準，因而也就沒有所謂的全國統一考試之說。社會組織提供公共服務不一定需要得到政府的同意，但必須獲得相應的法律支持。提供公共服務產品的私人機構或非營利機構必須根據有關法律的要求進行，在法律許可的范圍內，政府不予干預。美國對教育及考試的供給與需求和其他社會公共服務的特點相一致，屬于典型的小政府、大社會、強法制。
在考試服務活動中，各考試機構依據法律獨立按照市場機制運作，考試項目是否能夠順利發展并且規模如何，主要取決于顧客的歡迎程度，其顧客主體為學生和大學。政府一般不關心考試的設計、組織及實施效果，考試機構必須在考試質量上下功夫，加強理論研究和技術應用，提高服務質量和性能，只有這樣，才能贏得消費者的信賴，也才能在激烈的競爭中生存下去。在美國教育體制中，高校入學考試和招生完全分離，專業化的考試機構組織考試，高校獨立自主招生。在美國，高校入學考試項目主要有兩項，分別是由大學理事會（CollegeBoard）主辦、教育考試服務中心（ETS）承辦的SAT考試和由大學考試中心（ACT）舉辦的ACT考試〔8〕。ETS和ACT都是以提供教育考試服務為主營業務的非盈利性機構，兩者在高校入學考試項目上展開激烈的競爭。SAT一年考7次，ACT一年考5次，學生自愿報名參加，考試成績在一定時期內有效，高校自主選擇考試項目及成績作為入學參考。美國政府未制定統一的高校招生政策，也沒有按照類別劃定SAT或ACT的考試分數線作為錄取標準，而由各高校在法律允許的框架下完全自主招生。
對于高中畢業生來說，根據自身情況自愿申請大學，一般需要提交的材料有SAT或ACT的成績報告、高中階段的學習成績單（GPA）、個人特長或有關競賽的證明、推薦信、自薦信（小論文）以及其他材料（如AP成績）等。由此可見，高校入學考試不是決定學生能否進入心儀大學的惟一依據，考試成績高低也不是決定高校是否錄取的當然標準，并且，各參考項目在錄取中也沒有固定的、量化的權重比例，自然也就不存在統一折算后的分數報告，錄取與否完全取決于各高校的招生委員會對學生綜合情況的研判。
在美國教育體制中，校外考試與校內測驗嚴格分開，校內測驗與校外考試屬于性質相異的兩個評價系統，所用的測量工具及結果用途有著明確的界限。高校入學考試功能單一，僅為大學錄取新生提供一個參考，考試成績不得作為他用。中學很少用學生的高校入學考試成績來考核教師的教學績效，地方政府也沒有用大學升學率來評價教育質量，更沒有當作行政官員的政績標桿。對于學生來講，可以多次參加SAT或ACT考試以取得自己滿意的成績，并用之來申請學校，但高校在評價審核學生時，則可以從考試機構調閱到該生的各次考試成績。因此，雖然學生可按最高分申請，但大學未必按照最高分錄取。
（二）英國教育考試———政府主導型的公共服務
英國教育考試實行課程資格考試認證制度，考試與教學密不可分，考試管理與教育行政管理體制相類似，屬于政府主導型公共服務。1979年撒切爾首相上臺以后，推行了一系列激進的政府改革計劃，學界稱之為新公共管理運動（NPM），其核心是主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共服務及公共物品的壟斷，加強市場導向、結果導向和顧客導向，明確掌舵與劃槳的職能。30多年來，英國的教育考試制度也處在連續不斷的變革之中。1984年，英國政府宣布建立普通教育中等證書考試制度（GCSE），并改革普通教育高級證書考試制度（GCEA-LEVEL）；1985年，頒布實施《GCSE國家標準》；1992年，成立國家教育標準辦公室（Ofsted），負責監控學校的教學質量與督導；1997年，成立資格與課程管理局（QCA），負責國家課程（考試）標準開發與評價監控；2009年，QCA又被分解為教育質量與課程發展局（QCDA）和資格認證與考試管理辦公室（Ofqual），QCDA負責課程（考試）標準開發及維護，Ofqual負責課程考試與質量監控。英國通過成立這些官方或半官方的辦公室或事務局，將課程標準與考試評價事務從政府中分離出來，并通過績效合同明確責任，提高了考試管理效率和服務質量。
英國實行課程（考試）標準制定、考試認證與招生錄取相分離的制度，不同職責分別由不同的機構負責。英國政府的兒童、學校和家庭部（DCSF）主管學前教育的發展與評價，負責制訂教育發展戰略及政策、分配政府教育經費等宏觀管理職能。QCDA向DCSF部長負責，主要研究課程設置與教育教學標準，并進行推廣與維護。Ofqual向國會負責，主要研究制定考試實施規程及監管辦法（法規），指導考試機構的考試實施，并監控具體考試項目的質量。考試機構作為具體的課程資格考試認證實體，根據QCDA和Ofqual制訂的國家課程標準與考試實施規程編寫課程考試說明、命制試題、制作試卷、組織考試、閱卷評分、確定分數等級、報告結果、授予證書等。與其他國家的考試機構不同，英國的考試機構還編寫教科書，并負責對教師教學的培訓與引導，使其能正確理解課程標準與考試要求，以保證教育質量。高等院校招生服務中心（UCAS）作為全英統一的高校招生服務機構，是采用公司化運作的非營利性機構，主要提供高校入學申請服務。
UCAS擁有一套學業成績換算系統（UCASTariff），能夠將不同來源的學業成績進行評價，并換算成具有可比性的分值，協助高校在錄取時平等地對待所有入學申請者〔9〕。英國高校享有包括招生在內的很大自主權，對于入學申請者，除課程考試標準規定的最低要求外，不同學院、不同專業還有各自的特殊條件。英國教育考試制度中的國家課程標準既是該課程教學的教育標準，也是評價學習成就的考試標準，考試的宗旨是“為了學習的評價”，即通過考試促進教育和學習。在這種考試制度下，課程教學與考試認證緊密地結合在一起，通過學習累積證書，沒有一次性的單獨為大學招生而設置的統一科目考試。英國實行義務教育制度，教育及考試經費由政府財政承擔，學生免費接受教育和參加考試。就具體考試費用而言，政府通過專門機構監管考試，向承擔考試項目的考試機構購買服務，根據考試科目、考生數量及服務質量等情況向考試機構撥款。因此，考試機構間的競爭激烈。在英格蘭地區有評價與資格聯盟（AQA）、卓越教育委員會（Edexcel）和劍橋評價委員會（CA）三家考試機構提供GCSE和GCEA-LEVEL等考試服務。
雖然他們的管理模式不同，但主要工作內容卻是相似的，除了重視考試應用研究、考試實施規范和考試證書質量以增強自身競爭力外，還特別強調要做好客戶服務、利益相關者關系維護、市場推介與營銷等方面的工作，以廣泛吸引學生參加其考試。由政府確定教育公共服務項目的數量和質量標準，建立專門機構負責制訂考試規程并監控質量（掌舵），在提供考試服務的過程中引入競爭機制，將政府能力不足的服務領域通過對外承包和市場檢驗的方式推向市場，由專業化的考試機構負責考試實施（劃槳），是英國教育考試管理制度的一大特色。
三、推進我國高考制度改革的策略
根據高考作為公共管理制度的特點，并借鑒美國和英國的教育考試制度，為了實現《綱要》提出的“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業機構組織實施，學校依法自主招生”的高考運行機制這一目標，我國在高考改革的制度設計和政策執行中應注意以下幾個方面的問題。
（一）加強政府在高考制度改革中的主導性
高考制度屬于公共管理的范疇，政府作為公共管理主體，負責提供高考這種公共服務產品。由于公共服務產品使用的共享性和消費的非排他性容易導致“搭便車”或產生供給不足的現象，對于高考的旺盛需求而言，更容易導致供給不足，所以必須加強政府在高考管理中的主導性，保證公平有效供給。按照新公共管理的要求，政府在進行高考制度改革時，應更多地關注管理的效果，重視對政策績效的考核，將高校、學生及社會的滿意程度作為衡量的標準。而且，政府作為公共權力部門，也要加強對高考政策執行情況的監控，并及時進行調整，不應只發放政策，不進行評核與清理。新公共管理強調政府的回應性，負責高考制度改革的教育行政部門、考試機構還應該加強調查研究，與高校、中學、考生及家長等保持溝通和交流，最大限度地展示和凝聚他們的需求和利益，提升高考改革政策的公平性和正當性。在高考制度改革中發揮政府的主導作用，就是要充分依據法律法規，發揮掌舵作用，利用招生計劃、經費配額、行政管制等工具，提高高考制度的管理水平和效益。
（二）拓展考試機構的專業化服務功能
考試機構作為高考制度的行為主體，直接承擔命題制卷、考試實施、閱卷評分和招生組織與監督等功能，具有公共權力執行部門的特點。不同于政府部門在高考制度上的宏觀管理職能，考試機構作為直接面對學生和高校、服務政府的公共組織，應該按照新公共管理的理念，建立以“顧客”為中心的高考運行機制，為“顧客”提供充裕的考試及評價信息，服務考生、服務高校、服務政府、服務社會。拓展考試機構的專業化服務功能，應以“四個中心”為建設目標：一是考試理論研究中心。加強高考的教育測量學性質及理論研究，側重高考的難度、效度以及綜合素質和能力考查等方面的理論研究，深入高考的考試內容、形式及與評價關系的理論研究，豐富和完善高考的測量理論及模型；二是考試技術研發中心，著重于高考的題庫技術及應用、信息化考試與管理技術、考試數據采集與評價工具研發，探索適合多次考試的等值模型及成績報告形式；三是考試政策研究中心，主要進行高考科目設置、考試時間安排、招生評價方式、考試與教學的關系等方面研究，為政府決策提供依據；四是考試評價服務中心，深入挖掘考試數據，研究數據所包含的信息，根據不同“顧客”群體的需要，提供個性化的評價信息，完善與高校、學生及政府、社會的溝通服務機制，為高考制度改革營造良好的外部環境。
（三）尊重并發揮高校的招生自主權
高考的根本目的是為高等院校選拔合格的學生，高校的招生滿意度應該成為檢驗高考效果的主要標準。并且，招生權作為高校辦學自主權的重要組成部分，理應得到尊重。發揮高校的招生自主權應著力從以下幾個方面入手。首先，高等教育的準公共產品性質決定了高校招生權也是一種公共權力，所以高校招生必須依據有關法律法規的規定，在政府的主導下實施，按照政府批準的計劃及招生政策進行，并接受政府的監管。其次，高校應積極探索自主招生的模式，根據辦學理念、專業需要及學習特點制訂評價標準，逐漸改革志愿填報制為申請制，綜合評價學生的中學成績、科研創新、社會實踐、個人特長等條件，擇優錄取，而不是將高考總分簡單劃線，擇高錄取。第三，高校在設計自主招生制度時，應同時制訂針對違規行為的制裁措施，以“減少違反規則的收益和加強對其他行為人行為的預期”〔10〕。例如，可以建立針對自主招生的特長生的公開監督機制，如果他們在大學學習或專項活動中沒有表現出相應的能力特長，出現“特長不長、能力不強”的現象，則進行警告或強制退學，以遏自主招生中的腐敗現象〔11〕。第四，具有自主招生權的高校應該提前公布評價標準及要求，學生公開申請，評價過程透明，錄取結果可信，并且自覺接受政府對自主招生政策實施效果的評價與檢查，要時制裁違規行為，以防止自主招生權被誤用、濫用，保證招生的公信力和大學的信譽度。
高考制度改革不僅是高校招生考試制度的調整與完善，而且是公共管理制度的創新與發展，涉及到社會領域的方方面面，具有復雜性和敏感性等特點。我國推進高考制度改革，應將考試改革與招生改革分開進行，在政府主導下，加強與高校、中學、學生及社會的溝通與協調，增強回應性，強化服務性，研究制訂細致可行的改革路線圖，循序漸進，穩步實施。
