社會(huì)公共管理中的人口管理

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1人口管理具有社會(huì)公共管理的所有基本內(nèi)涵

可以說(shuō),社會(huì)公共管理面臨著的是整個(gè)社會(huì),因此它是一個(gè)非常寬泛的社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域,涵蓋著涉及全體公民的社會(huì)生活的方方面面。其中非常典型的就包括在教育、交通、衛(wèi)生、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域進(jìn)行的管理和服務(wù)活動(dòng)。因此,要對(duì)這樣一個(gè)寬泛領(lǐng)域的基本概念和基本范疇進(jìn)行歸納、概括,是一件極其困難的事情。活動(dòng)的多樣性和內(nèi)涵的豐富性,使得在社會(huì)公共管理領(lǐng)域,不僅出現(xiàn)了大量不同的術(shù)語(yǔ)和概念,而且同一概念也具有著各種不同的定義。這些概念和術(shù)語(yǔ)最經(jīng)常見(jiàn)到的包括:“公共管理”(Publicmanagement)、“公共行政”(Publicadministration)、“公共政策”(Publicpolicy)、“公共事務(wù)”(Publicaffairs)、“公共利益”(Publicinterest)、“公共物品”(Publicgoods)以及“公共部門”(Publicsector)等等。顯然,這些概念既代表著不同的內(nèi)涵,又反映著分析者和實(shí)踐者對(duì)社會(huì)干預(yù)的不同視角。以“公共行政”的概念為例,在過(guò)去10多年,就出現(xiàn)了不下數(shù)十種的定義。

盡管出現(xiàn)了不同的立場(chǎng)和視角,但是在對(duì)“公共行政”的界定過(guò)程中,歸納起來(lái)人們都是在嘗試著回答下列問(wèn)題:(1)政府行政管理部門(以某種方式與立法和司法部門相關(guān))的地位和作用;(2)公共政策的形成與推行;(3)涉及到大量與人類行為和人類做出的合作式努力相關(guān)的問(wèn)題;(4)一個(gè)在諸多方面與私有性質(zhì)的行政管理不同的領(lǐng)域;(5)產(chǎn)生公共物品與服務(wù);(6)植根于法律并涉及對(duì)法律的實(shí)施1。在社會(huì)管理領(lǐng)域,基礎(chǔ)概念沒(méi)有權(quán)威且被大多數(shù)人公認(rèn)定義的現(xiàn)象,幾乎比比皆是。特別是對(duì)于公共管理這樣一個(gè)面對(duì)全社會(huì)處理公共事務(wù)的領(lǐng)域來(lái)說(shuō),尤其典型和突出。為此,需要在不同的概念和同一概念的不同定義中,發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的共同要素、特質(zhì)及其“邊界”。這也是我們考察人口管理是否屬于公共管理的一條基本途徑。根據(jù)研究社會(huì)公共管理歷史更悠久的國(guó)外文獻(xiàn),從“公共管理”的概念來(lái)看,涉及的基本要素主要包括:所要達(dá)及的社會(huì)目標(biāo)、為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需的資源以及管理所處的內(nèi)部和外部環(huán)境。而這些要素又集中表現(xiàn)在配置(主要是對(duì)有限資源的配置,其中包括人力資源的配置)、關(guān)系(例如:政策與管理的關(guān)系、組織系統(tǒng)內(nèi)部與外部的關(guān)系、理論與實(shí)踐的關(guān)系、決策與推行的關(guān)系等等)、過(guò)程(例如:決策過(guò)程、政策推行和干預(yù)過(guò)程、項(xiàng)目實(shí)施和評(píng)估過(guò)程等等)、機(jī)制(溝通、激勵(lì)、懲罰等等)和行動(dòng)(諸如服務(wù)提供、需求評(píng)估等等)等一系列的方面。

概括地說(shuō),公共管理就是公共部門在一定的社會(huì)環(huán)境中,通過(guò)對(duì)有限資源的合理配置和利用,通過(guò)建立和協(xié)調(diào)內(nèi)部與外部的關(guān)系,利用一定形式的社會(huì)行動(dòng)與干預(yù)方式,解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,滿足人們的人性需要,從而實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)目標(biāo)的社會(huì)實(shí)踐。顯然,聯(lián)系所涉及到的“公共部門”、“公共事務(wù)”、“公共行政”以及“公共管理”等基本概念,這里的關(guān)鍵是它們都體現(xiàn)著“公共”(public)的性質(zhì)與特點(diǎn)。這既是它們的共同點(diǎn),也是概念范疇中的關(guān)鍵性要素。綜合以往的部分研究、分析成果2,我們可以看到在公共事務(wù)管理中的“公共”性質(zhì)集中體現(xiàn)在下列方面:(1)所面對(duì)的是相當(dāng)復(fù)雜、且極有可能出現(xiàn)歧義的社會(huì)任務(wù);(2)在決策的制定和推行過(guò)程中面臨著更多、更困難的問(wèn)題;(3)有著更復(fù)雜的組織團(tuán)隊(duì)且其激勵(lì)機(jī)制更為多樣;(4)更多地涉及保證機(jī)會(huì)與提高能力的問(wèn)題;(5)主要是在市場(chǎng)無(wú)法發(fā)揮作用的領(lǐng)域或方面起主導(dǎo)作用;(6)從事著反映社會(huì)發(fā)展方向和具有深遠(yuǎn)意義的各項(xiàng)干預(yù)活動(dòng);(7)具有更嚴(yán)格的社會(huì)承諾和合法性標(biāo)準(zhǔn);(8)具有更大的機(jī)會(huì)回應(yīng)社會(huì)公平的問(wèn)題;(9)必須代表并推動(dòng)公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)上面對(duì)公共管理基本概念及其內(nèi)涵的簡(jiǎn)要討論,結(jié)合人口管理的范圍和特點(diǎn),我們可以看到:人口管理具有“公共管理”所具有的一切“公共”的性質(zhì),它是一項(xiàng)十分典型的社會(huì)公共事務(wù)管理。首先,人口管理面對(duì)的是調(diào)控人類社會(huì)的主體———人口群體的自身行為(包括婚姻、生育以及遷移流動(dòng)等)這一復(fù)雜的社會(huì)任務(wù),而千百年來(lái)這一領(lǐng)域一直被認(rèn)為是私人生活及其選擇的領(lǐng)域。因此人口管理所面對(duì)的是異常復(fù)雜、也極易出現(xiàn)分歧的管理和服務(wù)客體。其次,人口管理涉及的是人類社會(huì)生活的主體-人口及其復(fù)雜的行為,這些行為關(guān)聯(lián)著人們社會(huì)需求的多個(gè)層面。如其中的婚姻、生育等行為就不僅具有社會(huì)屬性,而且體現(xiàn)著生存、繁衍的基本生物需求;人口在地理空間的遷移流動(dòng)更是集社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化內(nèi)涵為一體的復(fù)雜現(xiàn)象。

這不僅導(dǎo)致人口管理的決策及其推行異常地復(fù)雜和困難,而且其中很多方面都是市場(chǎng)的力量所無(wú)能為力的。再者,從根本上看,人口發(fā)展是宏觀意義上的發(fā)展與變化,關(guān)系到國(guó)家與民族的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,無(wú)法依靠個(gè)體甚或某些群體的努力來(lái)進(jìn)行調(diào)整與約束。特別是在一些發(fā)展中國(guó)家,大量個(gè)體的現(xiàn)實(shí)生活需要與社會(huì)的整體利益存在著明顯的差異,導(dǎo)致國(guó)家的人口發(fā)展目標(biāo)與個(gè)人的具體行為不僅存在分歧,甚至存在矛盾,為此需要通過(guò)社會(huì)干預(yù)和調(diào)整,來(lái)回應(yīng)社會(huì)公平與發(fā)展的客觀要求,推動(dòng)整體利益的更好實(shí)現(xiàn)。第四,人口管理的最高境界是促使人們能夠從“被動(dòng)”轉(zhuǎn)向“自為”,自覺(jué)調(diào)整自己的“人口”行為,將社會(huì)發(fā)展需要和整體利益的實(shí)現(xiàn)作為自身選擇與行為的準(zhǔn)則,而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),提高人們的發(fā)展能力并提供發(fā)展機(jī)會(huì)至關(guān)重要,這成為人口管理的核心任務(wù)所在。第五,人口管理涉及到社會(huì)中的每一個(gè)成員,關(guān)系到個(gè)體生活的重要方面,是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程,不是靠某些群體或小的組織團(tuán)隊(duì)能夠完成的,因此人口管理直接涉及到復(fù)雜的組織體系與團(tuán)隊(duì),涉及到立法、司法和行政管理這些公共管理的所有基本方面,它的激勵(lì)機(jī)制與組織運(yùn)行機(jī)制具有特殊重要的意義。最后,實(shí)現(xiàn)人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、與資源環(huán)境相互適應(yīng),是實(shí)施人口管理與服務(wù)的宗旨和終極目標(biāo),這就在最高的層面上反映著社會(huì)發(fā)展的方向和具有深遠(yuǎn)的意義。而人口發(fā)展表現(xiàn)出的巨大慣性和人口事件發(fā)生后的不可逆轉(zhuǎn)性,更賦予了人口管理其特殊的深遠(yuǎn)涵義。從上述我們可以看到:人口管理不僅具備公共管理所有“公共”的性質(zhì),而且在很多方面非常突出和典型,是最宏觀層面的社會(huì)公共管理。

它的最終目標(biāo)就是通過(guò)合理、科學(xué)的管理活動(dòng),不斷提高人們的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量,從而實(shí)現(xiàn)“人的全面發(fā)展”,實(shí)現(xiàn)社會(huì)更健康、協(xié)調(diào)和穩(wěn)定的發(fā)展。

2人口管理的特殊性質(zhì)

社會(huì)公共管理作為一般意義上的管理活動(dòng),與經(jīng)濟(jì)管理共同體現(xiàn)著計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等基本的管理職能,但是與經(jīng)濟(jì)管理又有所不同,社會(huì)公共管理十分注重信息和服務(wù)功能,強(qiáng)調(diào)它的公共性和政治性。人口管理在認(rèn)同上述基本管理職能的基礎(chǔ)上,在人口的婚姻、生育和遷移流動(dòng)管理等具體領(lǐng)域都十分重視其社會(huì)服務(wù)功能、溝通功能和信息功能。同時(shí)我們看到:近些年國(guó)際社會(huì)中計(jì)劃生育管理和生殖健康服務(wù)等社會(huì)系統(tǒng)工程的存續(xù)與發(fā)展,對(duì)于人口、資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展和作為基本人權(quán)的生育權(quán)利的論爭(zhēng)等,無(wú)不集中反映著人類社會(huì)在人口問(wèn)題上的公共性和政治性。從這些意義上說(shuō),人口管理活動(dòng)也體現(xiàn)著公共管理最典型的特征。至此,我們可以給出人口管理的一般性定義:人口管理就是社會(huì)的正式和非正式組織為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo),對(duì)人口行為或事件(諸如婚姻、生育、死亡、遷移流動(dòng)及人口老齡問(wèn)題等)進(jìn)行計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)及信息儲(chǔ)存與傳遞等活動(dòng)的社會(huì)實(shí)踐過(guò)程。盡管人口管理是最典型的社會(huì)公共管理,但是由于它的具體管理目標(biāo)、服務(wù)對(duì)象和社會(huì)職能等與其他許多社會(huì)公共事務(wù)專項(xiàng)管理有所不同,因此人口管理具有自身的特質(zhì),在社會(huì)公共管理中占據(jù)著獨(dú)特的、不可替代的位置。這種特質(zhì)主要緣于人口管理對(duì)象的獨(dú)特性和人口管理活動(dòng)的特殊性。

2•1人口管理對(duì)象的基本特征

(1)人口管理對(duì)象、即人口事件或人口行為大多屬于無(wú)組織行為(有組織行為在管理學(xué)中一般是指有共同目標(biāo)的機(jī)構(gòu)或整體性行為,即指人們?cè)谝欢ǖ南嗷リP(guān)系中的工作與協(xié)作)。雖然在現(xiàn)代社會(huì)中,人口行為或人口事件已不是“純粹”的個(gè)人私事,但是對(duì)于絕大多數(shù)社會(huì)來(lái)說(shuō),婚姻、生育以至死亡,依舊是充滿“個(gè)體色彩”的行為或事件。無(wú)組織行為與有組織行為有很大的區(qū)別,它主要表現(xiàn)出下列特點(diǎn):①目標(biāo)的隱含性與復(fù)雜性;②發(fā)生的隨機(jī)性;③主體的分離性;④個(gè)體的多樣性;等等。因而相對(duì)于有組織行為而言,社會(huì)對(duì)無(wú)組織行為的調(diào)控、約束和引導(dǎo)就特別的復(fù)雜和困難。無(wú)論是歷史地看,還是現(xiàn)實(shí)地看,人口行為多屬于無(wú)組織行為。例如:對(duì)于一個(gè)人口總體來(lái)說(shuō),個(gè)體的死亡現(xiàn)象具有明顯的隨機(jī)性和隨時(shí)性。又比如婚姻現(xiàn)象,它雖然在各個(gè)社會(huì)都作為一種社會(huì)制度而受到法律規(guī)范的約束,但是在法律許可的范圍內(nèi),對(duì)各個(gè)個(gè)體來(lái)說(shuō),跟誰(shuí)結(jié)婚、什么時(shí)候結(jié)婚、在哪里結(jié)婚以及以什么形式結(jié)婚等就沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、而且也不可能有這類社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。與此類似,人類的生育行為長(zhǎng)期以來(lái)也一直被認(rèn)為是個(gè)人私事,孩子生多生少、生早生晚和生男生女是夫婦個(gè)人的選擇權(quán)利和自然法則(若不考慮胎兒性別鑒定這類人為干預(yù)技術(shù))。就連按慣例在世界各國(guó)都屬于有組織行為的勞動(dòng)就業(yè)活動(dòng),在諸如中國(guó)這樣存在二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)或仍具有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)色彩的國(guó)家和地區(qū),農(nóng)村人口的自然就業(yè)方式也在一定意義上屬于無(wú)組織行為。正是由于人口管理對(duì)象的這一特征,使得人口管理與一般意義的社會(huì)公共管理活動(dòng)有很大區(qū)別,與經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的差異就更大。

(2)人口管理對(duì)象多具有自然與社會(huì)雙重屬性。對(duì)于人口婚姻、生育、死亡等現(xiàn)象來(lái)說(shuō),這一特點(diǎn)十分明顯。例如人類的生育行為,就其生物學(xué)意義來(lái)說(shuō),是一種自然生理現(xiàn)象,它維系著人類的繁衍和社會(huì)的延續(xù)。但是在當(dāng)代社會(huì),婦女的平均生育子女?dāng)?shù)、無(wú)論在哪個(gè)社會(huì)都與她們的自然生育能力(總和生育率大約在11.3)有很大差別,不同社會(huì)之間的差異也相當(dāng)顯著:有的發(fā)達(dá)國(guó)家平均每對(duì)夫婦只生1個(gè)多孩子,而有的發(fā)展中國(guó)家夫婦平均生到7個(gè)孩子以上。顯然,這些差別已超出了自然生物現(xiàn)象的范疇,只能用社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素來(lái)解釋。人口行為(事件)具有自然和社會(huì)雙重屬性的這一特點(diǎn),使人口行為模式具有相當(dāng)強(qiáng)的發(fā)展慣性和客觀存在的必然性、合理性。旨在引導(dǎo)或約束這些行為的人口管理活動(dòng)的介入,必須十分謹(jǐn)慎和適度。這也使得人口管理與經(jīng)濟(jì)管理和某些社會(huì)公共管理有明顯不同。

(3)人口管理對(duì)象多屬于復(fù)雜的社會(huì)文化現(xiàn)象。很明顯,在當(dāng)代,無(wú)論是生育還是婚姻現(xiàn)象都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是人類的生存需要和生理現(xiàn)象了,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史演變和社會(huì)發(fā)展,它們已變成十分復(fù)雜的社會(huì)文化現(xiàn)象。在中國(guó),人們常稱之為“婚姻文化”或“生育文化”。就婚姻而言,作為一種基本的社會(huì)制度,在不同的文化環(huán)境中,其內(nèi)涵和表現(xiàn)形式是非常不同的。例如:對(duì)于不同的民族來(lái)說(shuō),在嫁娶方式、婚姻形式、離婚的規(guī)定等很多方面差別就很大。像我國(guó)云南省的少數(shù)民族納西族,數(shù)十年前還盛行具有母系社會(huì)特征的走婚制———“阿注婚”,這種以女性為中心的婚姻制度就具有很濃厚的民族、地域文化色彩。生育行為也同樣復(fù)雜。在中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直有內(nèi)涵非常豐富的“多子多福”、“養(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”等俗語(yǔ),它們是被老百姓世代相傳、廣為接受的重要社會(huì)規(guī)范和行為準(zhǔn)則,并被賦予了濃重的倫理道德色彩。所以我們要對(duì)這類人口行為進(jìn)行社會(huì)整合與管理,難度顯而易見(jiàn)。清楚了解和認(rèn)識(shí)這些活動(dòng)所處的社會(huì)文化背景,是科學(xué)、成功的人口管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的必要條件。

(4)人口管理對(duì)象多屬于涉及面很廣的大眾行為。例如:婚姻與生育行為,在每一個(gè)社會(huì),除了極少數(shù)人因?yàn)槟承┨厥獾脑?不婚或不育外,絕大多數(shù)成年社會(huì)成員,都將在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候結(jié)婚生子、成家立業(yè),過(guò)正常的婚姻、家庭生活。而在開放、有活力的現(xiàn)代社會(huì)里,一生中只呆在一個(gè)地方、即從未遷徙過(guò)的人已不多見(jiàn)。這使得人口管理相對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理活動(dòng)而言,所面對(duì)的是社會(huì)中的每一個(gè)家庭、甚至每一個(gè)個(gè)人,因而它是一種更具有廣泛性和普遍性的宏觀社會(huì)公共管理。并導(dǎo)致在人口管理活動(dòng)中,管理幅度通常較大,這對(duì)于管理者及管理活動(dòng)本身都提出了更高也更為特殊的要求。

2•2人口管理活動(dòng)的重要性質(zhì)及其特殊性

由于人口管理對(duì)象的上述特點(diǎn),就帶來(lái)了人口管理活動(dòng)與其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)相當(dāng)不同的重要性質(zhì):

(1)人口管理是以人口總體為對(duì)象的社會(huì)公共事務(wù)性質(zhì)的管理活動(dòng)。盡管人口行為是通過(guò)大量個(gè)體的具體行為來(lái)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)的,但是人口管理活動(dòng)本身卻屬于有特定總體目標(biāo)、涉及整體利益的社會(huì)管理活動(dòng)。因而它的核心是總體意義上的社會(huì)調(diào)控。按社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō),人口管理具有社會(huì)整合作用。也就是說(shuō),對(duì)任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)而言,每一個(gè)個(gè)體的行為后果并不具有“意義”,而是要通過(guò)宏觀意義上的人口管理活動(dòng),引導(dǎo)大眾實(shí)行符合社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和整體利益的行為。這一點(diǎn)在中國(guó)就表現(xiàn)得十分突出,即當(dāng)某些人口行為不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要時(shí),需要代表社會(huì)整體利益的政府,利用一定形式的社會(huì)制度安排和社會(huì)干預(yù)行動(dòng),通過(guò)涉及全體社會(huì)成員且有目標(biāo)的人口管理活動(dòng)來(lái)改變這種狀況,從而促進(jìn)人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于人口管理的核心任務(wù)之一就是通過(guò)改變?nèi)藗兊挠^念來(lái)影響人們的行為,因此人口管理活動(dòng)常常表現(xiàn)出一定的超前性和獨(dú)特的社會(huì)進(jìn)步意義。

(2)人口管理活動(dòng)是以“人為本位”的社會(huì)管理活動(dòng),因此它的信息功能和服務(wù)功能十分顯著。目前在世界各國(guó),無(wú)論其人口狀況如何,都程度不等地存在人口管理活動(dòng)。因?yàn)椴还苁谴碳と丝谠鲩L(zhǎng),還是控制人口增長(zhǎng);不管是規(guī)范婚姻行為,還是調(diào)控生育行為;不管是鼓勵(lì)人們空間移動(dòng),還是限制國(guó)際移民;終極目標(biāo)都是要促進(jìn)人口與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而不斷提高人口的生存質(zhì)量、生活質(zhì)量和生命質(zhì)量。這意味著:人口管理活動(dòng)的實(shí)施,最終還是為了“人”本身。因而人口管理重視對(duì)人、即全體社會(huì)成員的服務(wù),成為它區(qū)別于其它許多管理活動(dòng)的一個(gè)重要且鮮明的特點(diǎn)。同時(shí),人口是社會(huì)生活的主體和社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力,因此人口的動(dòng)態(tài)過(guò)程是制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的基本依據(jù)和“源數(shù)據(jù)”,這使得人口管理活動(dòng)的信息職能非常突出。

(3)人口管理是一項(xiàng)在價(jià)值判斷基礎(chǔ)上進(jìn)行的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。也就是說(shuō),在人口管理活動(dòng)中,人們對(duì)人口行為都是有價(jià)值判斷的,需要在這一基礎(chǔ)上來(lái)確定管理活動(dòng)的范圍和方式。也以我國(guó)為例。首先看計(jì)劃生育。我國(guó)自20世紀(jì)70年代以來(lái),學(xué)術(shù)界曾經(jīng)有過(guò)兩次大的關(guān)于生育政策的討論。第一次是在20世紀(jì)70年代末期,人們?cè)褪欠駪?yīng)實(shí)行“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的限制性生育政策展開討論。當(dāng)時(shí)在迫切希望盡快遏制人口過(guò)快增長(zhǎng)的大背景下,有的學(xué)者就提出:依照中國(guó)國(guó)情,實(shí)行“二孩加間隔”的政策可能更為適宜;但也有人主張實(shí)行“一孩半”政策,即農(nóng)村“女兒戶”可再生一胎。他們的立論依據(jù)是:中國(guó)的既定人口目標(biāo)同樣可以達(dá)到。顯然,這中間就有價(jià)值判斷。即:生育政策應(yīng)以下限為準(zhǔn)還是以上限為準(zhǔn)。也就是說(shuō),老百姓對(duì)政策的承受力和管理的成效到底有多大?為此,是應(yīng)該緊緊地把住生育下限,還是賦予一定的政策彈性?20世紀(jì)90年代初,在第四次全國(guó)人口科學(xué)討論會(huì)上,曾又一次掀起一場(chǎng)關(guān)于生育政策的討論。這次討論的緣由是20世紀(jì)80年代中期我國(guó)生育政策的調(diào)整以及80年代后期我國(guó)人口增長(zhǎng)反彈的現(xiàn)象。

其爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是:這次國(guó)家生育政策的調(diào)整是否得當(dāng)。實(shí)際上,這次爭(zhēng)論的產(chǎn)生,也是在價(jià)值判斷方面存在分歧的一種體現(xiàn)。如果我們暫且不論這兩次論戰(zhàn)在觀點(diǎn)上的是與非,從中所看到的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題(即爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì))就是:在需要控制人口增長(zhǎng)的共識(shí)下,要不要考慮群眾的生育意愿(在中國(guó)主要是農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民夫婦),以及在多大程度上考慮這種意愿。由此可見(jiàn),人口管理是一項(xiàng)具有明顯社會(huì)價(jià)值判斷的管理活動(dòng)。另一個(gè)例子就是對(duì)遷移流動(dòng)人口的政策與管理問(wèn)題。先看我國(guó)。近些年在改革大潮的推動(dòng)下,我國(guó)大批農(nóng)民離土離鄉(xiāng),進(jìn)入城市、尤其是大城市做工、經(jīng)商、搞服務(wù)。他們?cè)诮o城市居民帶來(lái)極大方便、進(jìn)一步激發(fā)了城市發(fā)展活力、給城市經(jīng)濟(jì)以必要補(bǔ)充的同時(shí),也給城市的社會(huì)治安、公共設(shè)施等帶來(lái)了巨大壓力和許多問(wèn)題。為此有人曾主張應(yīng)把嚴(yán)城市、尤其是特大城市的大門;但也有人認(rèn)為這是改革、發(fā)展的必然趨勢(shì),只有流動(dòng)才有發(fā)展。其中顯然也反映了一種價(jià)值判斷。即長(zhǎng)期以來(lái)人為設(shè)置的城鄉(xiāng)壁壘、居民身份差別,是不是應(yīng)該打破;農(nóng)民有沒(méi)有權(quán)利做出進(jìn)城的選擇。顯然,這里問(wèn)題的關(guān)鍵也是在于:價(jià)值判斷的準(zhǔn)繩是什么?它的“度”在哪里?再看世界。絕大部分國(guó)家都有國(guó)際人口遷移政策。從中東石油國(guó)家外籍工人的大量涌入,到許多發(fā)展中國(guó)家的所謂“智力流失”;從不少發(fā)達(dá)國(guó)家的移民限制政策,到部分地區(qū)的難民問(wèn)題;這中間無(wú)不充滿了基于國(guó)情和利益權(quán)衡的價(jià)值判斷。所以我們說(shuō),人口管理是在價(jià)值判斷基礎(chǔ)上進(jìn)行的、具有廣泛意義的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)。

(4)人口管理活動(dòng)大部分都是對(duì)社會(huì)“邊緣行為”進(jìn)行的約束、引導(dǎo)和調(diào)控。也就是說(shuō),人口管理所要引導(dǎo)、約束的行為,經(jīng)常且大量是符合“微觀”社會(huì)環(huán)境中的社會(huì)規(guī)范與道德準(zhǔn)則、但與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和全社會(huì)整體利益有距離的人口行為。這類行為無(wú)論是從社會(huì)制度的角度,還是從人情世故的角度,都并非是“越軌行為”或“不良行為”,而只是一種“邊緣行為”。像我國(guó)農(nóng)民夫婦的多育行為,農(nóng)村地區(qū)的“禮儀婚”形式等等,都屬于這類“邊緣行為”。由于這類行為往往緣于傳統(tǒng),又多符合鄉(xiāng)情民意,個(gè)體行為的實(shí)實(shí)在在與宏觀影響的虛無(wú)飄渺反差極大,因此對(duì)這類行為進(jìn)行約束、引導(dǎo)和調(diào)控的難度就比較大。總之,通過(guò)對(duì)社會(huì)公共管理基本范疇和人口管理特質(zhì)的上述簡(jiǎn)要分析,可以看到人口管理不僅“當(dāng)仁不讓”地隸屬于社會(huì)公共管理,而且在最高的層面上體現(xiàn)著社會(huì)公共管理的共性與特性,是十分典型的專項(xiàng)社會(huì)公共管理。值得指出的是:盡管人類社會(huì)的人口管理實(shí)踐幾乎有著與人類文明發(fā)展同樣悠久的歷史,但是無(wú)論是人口管理對(duì)社會(huì)公共管理的理論貢獻(xiàn),還是人口管理對(duì)自身的實(shí)踐總結(jié)和概括,迄今與其在人類社會(huì)生活中應(yīng)有的地位和作用還相差甚遠(yuǎn)。

伴隨著21世紀(jì)的到來(lái),全球的人口總數(shù)已跨越了60億大關(guān),在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)數(shù)十年,正越來(lái)越難以逆轉(zhuǎn)地向著100億邁進(jìn)。與此同時(shí),在全方位開放、多變的現(xiàn)代社會(huì)中,除了人口數(shù)量難以遏制的繼續(xù)增長(zhǎng)帶給人類社會(huì)發(fā)展以巨大的影響之外,現(xiàn)代人口發(fā)展、變化過(guò)程本身也正給人類社會(huì)帶來(lái)以往任何歷史時(shí)期從未出現(xiàn)過(guò)的一些新的人口態(tài)勢(shì)和“結(jié)構(gòu)性”問(wèn)題。其中包括:急劇的人口老齡化及與此相關(guān)的老齡問(wèn)題;人口在地域與城鄉(xiāng)間的大規(guī)模遷移流動(dòng);在部分地區(qū)出現(xiàn)的過(guò)度城市化與“逆”城市化現(xiàn)象;城鄉(xiāng)界限的高度模糊與人口兼業(yè)并存的趨勢(shì);晚婚與早婚并存、不婚與同居并存等社會(huì)現(xiàn)象;人口在降低死亡率、延長(zhǎng)人類壽命取得了巨大成功的同時(shí),正面臨著艾滋病和SARS病毒突襲等的巨大挑戰(zhàn);等等。使得全球的各個(gè)國(guó)家和地區(qū),不管現(xiàn)實(shí)的人口狀況如何,都不同程度地面臨著各類人口問(wèn)題的困擾。有目的的開展對(duì)人口行為的社會(huì)調(diào)控和解決人口問(wèn)題,已成為世界上每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)、同時(shí)也是全人類共同面臨的社會(huì)實(shí)踐。這導(dǎo)致對(duì)人口管理,不是想不想選擇的問(wèn)題,而是一個(gè)不能不進(jìn)行選擇的問(wèn)題。正是在這樣的意義上,人口管理對(duì)于社會(huì)的生存與發(fā)展,有著獨(dú)特且特殊重要的意義。現(xiàn)代人類社會(huì)是一個(gè)高度文明、日益發(fā)達(dá)、信息膨脹和技術(shù)躍進(jìn)的時(shí)代,相對(duì)于對(duì)客觀世界的了解和征服,有時(shí)人類社會(huì)對(duì)自身卻表現(xiàn)得相當(dāng)軟弱無(wú)力。其中就包括對(duì)人類人口行為的認(rèn)識(shí)和調(diào)控。

難民之爭(zhēng)、生育權(quán)之爭(zhēng)、老齡問(wèn)題之爭(zhēng)、社會(huì)性別的公平之爭(zhēng),等等,都使得在人口管理領(lǐng)域充滿著分歧與矛盾,這也使得人口管理在另一種意義上顯示出其特殊的重要性和必要性。在追求人的全面發(fā)展、不斷提高人口生活質(zhì)量與生命質(zhì)量的總目標(biāo)下,如果說(shuō)其他很多管理活動(dòng)都是手段的話,那么人口管理本身在一定意義上就是目標(biāo)。這在給人口管理的理論與實(shí)踐提出了更迫切和更高要求的同時(shí),也為其發(fā)展帶來(lái)了新的歷史性機(jī)遇和空間。