中國公共管理主體分析

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一

近年來,我國公共管理的研究成為學術(shù)界研究的熱點。公共管理的論文、著作不斷增多,高校、行政院校紛紛建立公共管理教學與研究機構(gòu),MPA教育項目開始啟動,全國首屆公共管理研討會于2001年12月20-24日在廣東湛江市舉行。與這種研究熱潮不相適應的是關(guān)于公共管理主體的研究。公共管理主體研究的文章少,且對公共管理主體缺乏明確的界定。這不僅涉及學科的研究對象和范圍,而且直接涉及我國正在建立的公共管理的科學性和實用性。

二

國外對公共管理主體的界定,是從“公共服務”活動來溯及主體的,凡為“為追求公共利益服務的人員”就是公共管理主體。典型代表是梅戈特女士,她說:“主體的劃分很難有明確的界限,因為我們對公共服務概念的理解大大擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,而且包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非贏利部門。所以,公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員,無論這些服務是由政府履行還是非贏利機構(gòu)執(zhí)行,這個定義要比76年前要寬泛得多”。[1]國內(nèi)學者是用“誰干什么”的思維來定義公共管理概念,從而界定公共管理主體的。關(guān)于“干什么”,學者們給出的或是“管理公共事務”,或是“維護、增進、分配公共利益”,或是“提供公共服務或公共產(chǎn)品”。

關(guān)于“誰”,即主體,大致有三類觀點:1•公共管理主體是政府和非政府公共機構(gòu)。這類觀點也存在差異。有的認為,所謂公共管理,是指政府及其他公共機構(gòu),為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求,對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理;在公共管理活動中,管理的主體是居于社會權(quán)力中心的政府以及一些非政府公共機構(gòu)。[2]有的還提出了主角和配角的關(guān)系,認為公共管理的主體不僅有政府,而且包括社會中那些追求公共利益服務的非政府公共組織;公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系,政府管理是公共管理的主角,但社會公共管理還需要配角。[3]有的還把“非政府公共機構(gòu)”明晰化,認為公共管理是一種以公共權(quán)力的機關(guān)為核心并有社會中介組織和公民大眾參與的、采用公共政策和市場競爭等手段對社會公共事務進行有效管理的公共實踐活動;公共管理的主體是多元的,并非限于政府一家,社會上大量的中介組織、居民自治組織、志愿者組織、慈善機構(gòu)乃至于私人機構(gòu)中的涉公部分,都可能成為公共管理中的主體。[4]

有的把社會部門分為公共部門和非公共部門兩類,非公共部門即工商組織為第二部門,公共部門包括純粹的政府部門即第一部門和準公共部門即第三部門。第三部門又包括非政府公共機構(gòu)(如婦聯(lián)、青聯(lián)、學聯(lián)、中國青少年基金會等)、公共事業(yè)(如公立學校、科研院所、社會福利機構(gòu)等)和公益性企業(yè)(如城市自來水公司、公交公司、公共工程公司等)三個部分。這是按照是否提供公共產(chǎn)品、提供的是公共物品還是“準”公共物品的標準來劃分的,并認為公共管理學研究的是政府組織與第三部門的管理規(guī)律,它的研究范圍是政府組織和第三部門的公益性企業(yè)、事業(yè)組織、非政府公共機構(gòu)的管理問題。[5]2•公共管理主體除政府外,還有立法機關(guān)、司法機關(guān)和其他公共組織。有的認為,公共管理學是一門研究公共組織(主要指政府)更有效地提供公共物品的學問;公共管理學不僅明確地將其他國家機關(guān)(立法、司法機關(guān))當作研究對象,而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究范圍。[6]有的還指出了執(zhí)政黨機構(gòu)。

所謂公共管理,是指政府為促進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展,采取多種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動進行調(diào)節(jié)的過程;公共管理的主體是政府,對政府可作廣義理解,它不僅指包括立法、行政、司法等國家機構(gòu)的廣義政府,而且涉及執(zhí)政黨的機構(gòu)。[7]3•公共管理主體除政府外,還有中國共產(chǎn)黨、人民代表大會及其常務委員會、司法機關(guān)(包括人民法院和人民檢察院)、中國人民政治協(xié)商會議、派以及授權(quán)管理社會公共事務的社會中介組織等。公共管理包括公共行政(政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務的管理活動),但公共行政在公共管理中居于突出地位。[8]隨著我們對公共管理認識的深化,我國公共管理主體是否可以這樣來界定:凡從事公共管理,提供公共服務或公共物品者都是公共管理的主體。按照這種思維,我國公共管理主體包括廣義政府和非政府公共組織。這里的廣義政府,包括執(zhí)政黨、立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及政治協(xié)商機構(gòu),在我國各行政層級,就是指中共黨委、人大、政府、政協(xié)、人民法院和人民檢察院。這里的非政府公共組織,包括公共事業(yè)組織、公益性企業(yè)、社會中介組織和社會自治組織等。政府是公共管理主體沒有爭議,這里,筆者就中共黨委、人大、政協(xié)是公共管理主體進行探討。

三

中共黨委、人大、政協(xié)是公共管理主體,其理由是:

首先,這是中國的現(xiàn)實。全國首屆公共管理研討會指出:“要使我國的公共管理具有中國特色,就必須分析與之相關(guān)的國情。[9]”中國的現(xiàn)實國情是:中共黨委、人大、政府、政協(xié)是中國公共管理的核心主體。公共管理是需要運用公共權(quán)力來完成的。在中國的公共權(quán)力格局中,最核心的是中共黨委、人大、政府、政協(xié)“四大班子”。中國是一個多元行政的國家。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,它的執(zhí)政地位已載入憲法,它有別于西方的政黨。從中央到地方的每一行政層級中,黨委成為維護、增進、分配公共利益的政治決策中心。我國人民代表大會是“議行合一”的政權(quán)組織形式,人大制定憲法和法律,產(chǎn)生“一府兩院”,實行民主集中制,對社會公共事務作出法律決策,并監(jiān)督執(zhí)行情況,它有別于西方國家的議會。政協(xié)對有關(guān)社會公共利益的政治決策和法律決策進行政治協(xié)商,對決策和決策的執(zhí)行情況進行民主監(jiān)督,并且參政議政。一府兩院執(zhí)行政治決策和法律決策,收到實效。這是中國公共管理的基本框架和基本運行態(tài)勢。

其次,在現(xiàn)代黨和國家的政治生活中,對全社會公共事務的有效管理成為最大的政治。有效的公共管理就是對政治的推動,無效的或低效的公共管理成為政治的絆腳石。我國每年召開的人代會、政協(xié)會都是討論國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重大問題并做出決策。以今年三月召開的全國人代會和政協(xié)會為例,全國人大五次會議收到議案1194件,是全國人大實行提案制度以來收到議案最多的一年,也是連續(xù)兩年突破千件。政協(xié)九屆五次會議收到提案3583件,立案3368件。這些議案和提案大多事關(guān)國計民生的重大問題,或是群眾關(guān)心的社會熱點問題。其中,加入WTO后的法治應對、改革開放深層次問題的解決、經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展、職工和消費者合法權(quán)益的保護,則是議案和提案關(guān)注的熱點。我們不能把中國的公共管理限定在一個很低的層面,即政府及非政府公共機構(gòu)的層面,我們也不能把公共管理與政治截然分割開來,這不利于中國公共管理的研究,也將使中國公共管理研究的效用大打折扣。

第三,現(xiàn)代中國的公共管理主體,一方面,主體是多元的;另一方面,這些多元的管理主體有著嚴密的權(quán)力關(guān)系和法律關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在公共管理權(quán)力格局中居于領(lǐng)導地位。中國共產(chǎn)黨除了全社會最廣大人民群眾的最大利益外,沒有自己的特殊利益,“三個代表”的核心是始終代表中國最廣大人民的根本利益。黨的領(lǐng)導不僅合法,而且合理,它不象西方的一些政黨只代表某些階層某些集團的利益。人代會是人民選舉產(chǎn)生的公共管理的權(quán)力機關(guān)。政協(xié)是由中國共產(chǎn)黨和各派、工商聯(lián)、無黨派民主人士共同組成的政治協(xié)商機構(gòu)。我國已經(jīng)形成這樣的格局:黨委領(lǐng)導,政協(xié)協(xié)商,人大決策,政府執(zhí)行。在我國的每一行政層級,第一層次的公共管理主體是黨委、政府、人大和政協(xié)。這些機構(gòu)通過合法程序掌握著該行政區(qū)域的公共管理權(quán)力,“四大班子”各負其責,各司其職,對本行政區(qū)域的重大公共事務進行管理。第二層次的公共管理主體才是非政府公共組織,包括各類公共事業(yè)組織、各級政府興辦的公益性企業(yè)組織、授權(quán)管理社會公共事務的各類社會中介組織以及社會自治組織等。必須指出,這里的非政府公共組織不是西方的非政府公共組織的概念,這是相對于廣義政府即第一層次公共管理主體的另一類公共組織。過去,由于政事不分、政社不分,這類組織的發(fā)展受到限制,其作用沒有充分發(fā)揮。目前,這類組織特別是社會中介組織和社會自治組織,尚處于“弱小”、“幼稚”階段。要經(jīng)過行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變,通過大力發(fā)展和規(guī)范社會中介組織,大力培育和健全社會自治組織,通過政事分開、政企分開,第二層次的管理主體才能真正發(fā)揮作用,才能協(xié)助、補充和延伸第一層次管理主體對社會公共事務的管理。這是我國社會體制改革要解決的問題。“推進公共管理實踐的發(fā)展,開展公共管理研究,最大的意義是推進公共管理的社會化”[10]這正是我國公共管理學研究的任務之一和著力點。西方國家的政黨制度、政權(quán)組織形式、社會結(jié)構(gòu)與我國有很大不同。我們不能照搬西方的公共管理模式。

第四,全國首屆公共管理研討會指出:“公共管理是一種包括國家事務、政府事務、社會公共事務在內(nèi)的具有公益性、泛適性的管理模式”,[11]公共管理可以分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理三個層面或“三界”。國家公共管理研究國家治理結(jié)構(gòu)以及這種框架下的公共事務管理,包括憲政、國家職能、執(zhí)政黨建設(shè)、黨政關(guān)系等。顯然,把公共管理主體限定在政府及其非政府公共組織范圍內(nèi)是不恰當?shù)?能做為這一層面的公共管理主體,只有黨委、政府、人大和政協(xié)。

我國國家公共管理研究內(nèi)容的一部分應當包括對國家公共管理主體的研究:1•執(zhí)政黨的建設(shè)、作用與領(lǐng)導方式。因為中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心,黨的領(lǐng)導活動全面介入了我國政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各領(lǐng)域。黨的建設(shè)決定我國公共管理的根本方向。所以,全國首屆公共管理研討會主張“研究公共管理還應研究反腐敗問題,研究黨的地位和作用問題,黨的領(lǐng)導與國家領(lǐng)導的關(guān)系問題,黨的領(lǐng)導方式問題。”[12]2•憲政、國家職能離不開人大。人大的立法職能和監(jiān)督職能、人大的地位和作用、人大的建設(shè)也是我國公共管理需要研究的問題。3•政協(xié)既是我國民主政治的組織形式,又是全面介入我國公共管理的一個重要機構(gòu)。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項職能的實現(xiàn)以及政協(xié)的建設(shè)問題同樣也是我國公共管理要研究的問題。“公共管理理論在中國肩負著總結(jié)現(xiàn)實和引導實踐的雙重任務,最重要的一點就是從中國實際出發(fā)。”[13]脫離第一層面的公共管理以及脫離實際的公共管理都是沒有意義的。