中西公共管理對比及啟發

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一、中西公共管理改革的比較

20世紀80年代后,隨著知識經濟時代的到來,西方各國掀起了公共管理改革的浪潮。在我國,黨和國家為了建立一個辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制進行了持續不斷地改革。雖然我國和西方國家政府改革的起始時間差不多,但是在改革的背景、條件、動力、內容等方面卻有明顯的不同。比較之一:在改革的社會背景上,西方國家的“新公共管理”運動是在市場機制成熟、經濟發達和官僚體制充分發展的背景下進行并取得一定成功的。我國的政府改革則是在經濟基礎相對薄弱,市場機制不成熟,法律體系不健全的背景下開始的,這就決定了中西改革的重點、難點、路徑和方法等方面的不同。比較之二:在改革的技術條件上,西方國家的公共管理改革是與信息技術的高度發展相適應的政府管理方式的變革,公共管理中的日常工作趨向電子化,信息收集與傳遞更加快捷,信息技術中的具體應用技術被廣泛運用到政府的公共管理中來,從而導致分權型行政組織逐步取代等級嚴密的行政組織,提升了政府工作的效率,增強了政府工作的開放性和透明度。在我國,信息技術的發展與應用雖然取得了一定的成效,但仍處于初級水平,因此公共管理改革不具有完全的信息化基礎,這就在一定程度上影響了政府工作效率以及政府工作的開放性和透明度,從而也在一定程度上制約了政府改革的進程。比較之三:在改革的驅動力上,西方國家的公共管理改革是為了適應經濟全球化和信息化的快速發展對政府管理提出的新要求,是為了擺脫政府管理危機、財政危機和信任危機的困擾,是為了提高國際競爭力和政府辦公效率而進行的改革。我國的公共管理改革則主要來源于體制性變遷的要求,是為了解決如何轉變計劃經濟體制,使政府管理與市場經濟體制相適應而進行的改革。比較之四:在改革的內容上,西方國家的“新公共管理”政府改造運動以及多視角的方法,對傳統公共行政模式造成巨大的沖擊,幾乎從公共行政的每個重要方面都對傳統行政理論特別是韋伯的理性官僚制理論發起了挑戰。這種改革主要集中在:調整政府與社會、市場的關系,優化政府職能;利用社會力量,實現公共服務社會化;改革政府部門內部的管理體制,提高服務質量和改善政府公共機構形象。[1]我國改革開放以來進行的四次大的政府機構改革,則主要集中在政府機構設置、政府職能的調整和人員的精簡等方面,并取得了一定的效果,然而這與西方國家政府改革的內容相比,無論從深度上還是廣度上都是遠不能及的。

二、中西公共管理模式的比較

公共管理模式是指公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場關系的處理方式或政府與市場的分工方式。政府對公共管理模式的選擇,直接關系到政府公共管理功能的定位以及政府對公共管理的參與程度和參與方法。[2]中西公共管理模式的形成和發展有著不同的社會背景和條件,因而表現出各不相同的特點。

比較之一:在公共管理理念上,西方國家的新公共管理模式以服務為理念,政府及公共部門由領導者轉變為服務者,使政府和公民處于同一層次、同等地位,公民可以參加公共物品生產和公共服務的過程之中。在我國現行的公共管理中,“官本位”思想依然占據主流地位,公共性意識比較淡薄,仍習慣于自上而下的“指揮式”行政管理,掌握公共權力的人往往把自己當作權利的所有者和社會的主人,強調公民對政府管理的服從,而公民也習慣于依賴政府。

比較之二:在公共管理方法上,西方國家的新公共管理模式是采用目標管理(MBO)、全面質量管理(TQM)和運用現代信息技術(IT)等手段來進行的管理,其主要方法有:編制戰略計劃、推進政府部門的改革與發展、傾聽顧客意見、改善服務質量、評估政府績效、推進電子政務,[3]并呈現出綜合化、技術化和市場化特點。我國在公共管理上雖然作了較大的改革,但基本上仍然應用層層申報、層層審批的單向的、傳統的、復雜的管理方法,而利用現代信息技術等手段進行政府公共管理還相對滯后。

比較之三:在公共管理組織上,西方國家的新公共管理模式是面向市場化,并通過民營化或市場檢驗及合同外包,使組織人事制度更加靈活,是一種寬職能和少機構的運行模式。改革開放以來,我國雖然進行了幾次大刀闊斧的政府機構改革,但仍未脫離官僚制的窄職能和多機構的運行模式。

比較之四:在公共管理主體上,西方國家強調公共管理的主體由政府向私有部門轉移,政府在運作中吸引市場力量。我國的公共管理則主要以政府為主體,仍屬“政府主導型”,公共服務和公共設施都由政府提供,各種決策由政府制定并強制執行。

比較之五:在政府與社會關系上,西方國家的新公共管理模式倡導公共與政府部門間互動式雙向傳輸,可以自由選擇,政府和非政府組織以及私有工商部門之間進行合作或合并,“在各個政府層級之間,在監督機構與執行機構之間,在公共的與私人的各生產單位之間引入一種更加契約化、更多地參與和更大的選擇自由的關系”。[4](P30)在我國現行的公共管理中,政府通過法規和等級權威來管治行政行為,政府與社會仍是單向性關系,政府是實施者,社會是接收者,兩者之間缺乏雙向互動傳輸和自由選擇合作的關系。

三、對我國新一輪政府改革的啟示

已進入21世紀的中國,要開展新一輪的政府改革,既不能對西方國家的“新公共管理”照抄照搬,也不能視而不見,唯我獨尊;既要看到新公共管理模式在西方國家運作的成效和問題,又要分析這種創新模式對我國新一輪政府改革帶來的影響和啟示。

啟示之一:必須堅持全方位的改革。如前所述,以往的政府改革把重點放在機構和人員的裁減上,忽視了公共管理其他方面的配套改革,這在一定程度上制約了政府改革的進程。但隨著我國改革開放的深化和市場經濟的不斷發展,應高度重視政府改革的配套工程,將組織變革、職能轉變和管理方式的更新有機結合起來,系統的、全方位的推進新一輪的改革,使政府通過改革真正做到“強身”,以實現改革的最終目標。

啟示之二:努力改善市場與政府的關系。在我國,完全的市場規則在當前并不完全適用于公共管理領域,但政府與市場也并不是彼此隔離的。由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌,不僅體現在政府對市場的作用,而且要充分利用市場對政府的反作用,遵循市場經濟規律,發揮市場機制的功能,提高政府工作效率。在職能轉變中,政府要適當分權和授權,這不僅不會削弱政府的權威和力量,而且會使政府成為一個“航員”、“服務員”和“裁判員”的多種角色。

啟示之三:提高政府公共管理的工作績效。在政府工作中可以引入一些企業管理的方法、原則、經驗,特別是績效管理、成本核算等,并全面建立一套行之有效的政府績效評估體系。這種做法對于規范政府行為,實現自我評價,建立一個廉潔、高效的政府具有重大而深遠的意義。

啟示之四:增強公共服務意識并在服務中適當引入競爭機制。毫無疑問,我國公共管理的主體仍然是政府,但是政府必須認識到自己所掌握的公共權力是由公民委任的,要對公民負責,為公民服務,受公民監督和制約。這就要求政府必須關心和保證弱勢群體的基本生活,努力提高公共物品和公共服務的質量,營造對公民有利的政治、經濟和文化環境,在政府與社會之間,在公共管理部門與公眾之間形成交流與溝通的和諧氛圍。同時,政府部門還應當在內部適當引入競爭機制,通過競爭,增強政府部門和公共管理人員的公共服務意識,這對于提高政府行政水平,改進政府工作方法也是十分有效的。

啟示之五:加強法制建設以提高政府和公民的法律觀念。中國傳統官僚制缺乏法治精神,經常是情大于法,權大于法,法律難以發揮其應有的作用。在公共管理中加強法制建設,既能對權力實行監督與制約,規范和約束行政人員的行為,又能夠為政府組織公共服務提供法律依據,做到政府依法行政,公民依法參與。

啟示之六:提升政府公共管理的信息化水平。不同的科技時代要求不同的政府管理方式。目前我國的信息化水平較低且不均衡,因此在公共管理改革中要不斷加強信息基礎設施建設,逐步提高信息化水平,并把信息技術合理應用到公共管理的日常工作之中,以加強政府公共管理運作的透明化,即信息渠道的暢通,擴大公民參與的廣度和深度。