氣候災害的法律防范

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造成物種衰退的原因眾多，而人為導致的氣候變化可能是其中最大的威脅。例如，溫度上升迫使灰喜鵲種群向北遷移，導致它們可能失去在西班牙和葡萄牙95％的棲息地。[4]此外，氣候變化對自然生態系統也會產生影響，如冰川退縮、凍土融化、海平面升高，等等。

以氣候變暖為主要特征的氣候變化會誘發氣候災害的發生，導致氣候災害在空間范圍和發生時間上的變化，使氣候災害變得更頻繁、持續時間更長、災害程度更嚴重。氣候變化與氣候災害間的密切關聯，有著理論和實證的依據。從氣象學原理上來說，氣候變暖使得地表氣溫升高，水分蒸發加快，大氣中水汽增加，水循環加快。大氣環流特征和要素的改變，引發復雜的大氣——海洋——陸面相互作用。由于大氣中的水分增多，使更多的降水在更短的時間內發生，強暴雨、強暴雪等極端降水事件以及局部洪澇出現的頻率可能增加，個別地區龍卷風、強雷暴以及狂風和冰雹等強對流天氣也會增多。另外，由于植物、土壤、湖泊和水庫中的水分蒸發加快，再加上氣溫升高，一些地區會遭受更頻繁、更持久或更嚴重的干旱。[5]中國科學家認為，北極浮冰融化導致海水稀釋，會影響到高緯度地區與低緯度地區的熱量循環。其后果便是高緯度地區越來越冷，低緯度地區越來越熱，地球將不得不依靠更強的大氣波動來平衡熱量。這意味著在中緯度地區會有更多的風暴天氣。國外科學家認為，西北太平洋全年臺風釋放的能量與海洋表層溫度正相反，據估計，全球變暖會使臺風的速度提高6%，臺風帶來的降雨量會增加18%。[6]近年來氣候災害頻發的事實也說明了氣候變化對氣候災害的影響，氣候災害頻發、并發構成全球氣候變化的現實表現。據聯合國統計，上世紀80年代初期，全球平均每年發生120場自然災害，現在由于氣候變化，全球自然災害已增至每年500場左右，受災人數也增加了68％。[7]2010年7月，巴基斯坦遭遇“歷史上最嚴重洪災”，全國近1800人在洪水中死亡，2000多萬人受災，1/5國土變成澤國。2010年夏，俄羅斯溫度一度逼近40攝氏度，創造了該國歷史上的最高紀錄，連續不斷的高溫干旱天氣導致了森林大火。2010年8月，中國甘肅舟曲縣突降強降雨，發生特大泥石流災害，遇難1434人，失蹤331人。2010年12月幾十年不遇的暴雪橫掃紐約，同期，中國新疆維吾爾自治區北部地區也遭遇暴雪，牧業、設施農業、交通都大受影響。2009年9月～2010年3月中旬，中國西南地區出現了有氣象記錄以來最嚴重的秋冬春連旱，農業生產受災嚴重、江河湖庫水位明顯下降、人畜飲水困難。[8]2012年初，云南再次發生嚴重干旱，因災造成全省需救助人口231.38萬人。[9]同時期在不同半球、不同緯度、不同國家、不同地區，接連發生了嚴重氣候災害，是全球氣候變化導致氣候災害頻發的重要實證。美國氣象學家愛德華羅倫茲早在1963年就指出“一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可以在兩周以后引起美國德克薩斯州的一場龍卷風。”我們需要重視氣候變化與氣候災害之間的關系，加強在氣候變化背景下氣候災害的積極法律防治。

中國氣候系統和生態環境脆弱，氣候災害種類繁多，且多發、并發，是世界上受氣候災害影響最為嚴重的國家之一。中國氣象災害占自然災害總數的70%。每年受臺風、暴雨、冰雹、寒潮、大風、暴風雪、沙塵暴、雷雨、濃霧、干旱、洪澇、高溫等氣象災害和森林草原火災、山體滑坡、泥石流、山洪、病蟲害等氣象次生和衍生災害影響的人口達4億人次，造成的經濟損失平均2000多億元，約相當于國內生產總值的1%-3%。[10]而氣候災害可占到氣象災害(包括氣候和天氣災害)造成的經濟損失的70%一80%。[11]氣候災害的時空性中國地域廣闊，地質條件多樣，氣候系統復雜。由于各地環境條件不同，氣候系統脆弱性不一，氣候災害及次生、衍生災害的發生形式和強度各不相同。氣候災害呈現時空分布不均勻的特點，各種氣候災害出現的頻率隨季節和地理位置的不同而有較大的變化。中國暴雨洪澇災害多發生在江淮以南以及華南沿海地區，其中江南北部至長江中下游出現最多。中國干旱的分布有明顯的地域性，嚴重的干旱區主要分布在黃淮地區，浙、贛南部與兩廣北部地區，黃土高原地區和滇中地區。臺風在中國5-12月均有登陸，但多集中在7、8、9三個月，且以東南沿海地區的廣東、福建、浙江沿海最為嚴重，江蘇、廣西沿海次之。冰凍災害主要影響中國云、貴、川地區，湖南、湖北、江西、廣東和廣西也有出現。冰凍災害主要出現在嚴冬和初春季節。中國冰雹分布的特征是：山區多于平原、內陸多于沿海、中緯度多于高低緯度。[12]

中國防治氣候災害的政策與法律

（一）現狀

中國政府非常重視自然災害的防治，把防災減災作為實現國民經濟和社會可持續發展總體目標的重要保障。中國已經頒布和實施了《中華人民共和國防震減災法》（修訂后2009年5月1日起施行）、《中華人民共和國突發事件應對法》（2007年11月1日起施行）、《中華人民共和國水土保持法》（修訂后2011年3月1日起施行）、《中華人民共和國防洪法》（1998年1月1日起施行）、《中華人民共和國防沙治沙法》（2002年1月1日起施行）、《中華人民共和國氣象法》（2000年1月1日起施行）、《中華人民共和國防汛條例》（修訂后2005年7月15日實施）、《地質災害防治條例》（2004年3月1日起施行）、《破壞性地震應急條例》（1995年4月1日起施行）、《自然災害救助條例》（2010年9月1日起施行）、《人工影響天氣條例》（2002年5月1日起施行）、《氣象災害防御條例》（2010年4月1日起施行）等30多部防災減災或與防災減災相關的法律、法規，逐步實現防災減災工作的法制化。此外，中國還了《中華人民共和國減災規劃（1998－2010年）》、《國家綜合減災十一五規劃》（2007年8月5日）、《國家綜合防災減災規劃（2011—2015年）》（2011年11月26日）、《國家氣象災害應急預案》（2010年03月08日）等一些防災減災的國家規劃和國家專項應急預案。進一步完善防災減災體制機制，建立健全氣象災害應急響應機制，提高氣象災害防范、處置能力，為經濟和社會發展提供了重要保障。

（二）存在的問題

1．氣候災害防治法律的缺乏目前中國的災害防治立法還停留在主要針對地震、洪旱、泥石流、沙塵暴等常規的自然災害實施“一災一法”的階段。缺乏綜合性的災害防治立法，雖然《中華人民共和國突發事件應對法》所規定的突發事件包括了自然災害，但是它主要是應對突發性特征事件的法律，突發性只是自然災害一個方面的特點，無法反映出自然災害發生發展各個方面的特性和規律性，因而一部突發事件應對法不能承載自然災害防治綜合性法律應有的統帥功能。而且現行的“一災一法”也缺乏專門應對氣候災害的單行法律，與氣候災害防治相關的《氣象防御條例》屬于行政法規，在立法層次上過低，規范效力有限。雖然包括氣候災害在內的氣象災害不能完全防止，但是在法規名稱上使用“防御”而非“防治”，也凸顯其立法的保守性。防御側重于災害的預防階段，不能概括規范在災害管理、救助、恢復等階段的特殊要求。《氣象防御條例》在預防性規范的內容上也沒有體現氣候災害與氣候變化的內在關聯，對氣候變化背景下氣候災害頻發的新情況無法做出有效的因應。

2.缺乏有效的地方行動由于“環境的自然區域本性體現在人文上就是環境的地方性,即環境最終是地方或‘本土’的環境，”[13]而且我國氣候災害發生的局地性和區域性，各地方是不同類型氣候災害的直接受害者，地方政府處在氣候災害發生的最前沿，災害的預防、監測預警、救助、重建等具體行動都需要地方政府的操作和落實，因而氣候災害的防治客觀上應著眼于災害發生地的具體情況，加強地方氣候災害防治的行動。當前，中國地方性防災減災的立法明顯滯后于國家立法，很多地方缺乏地方性的實施條例和辦法，已有的地方性立法也是對國家相應立法的簡單重復，沒能體現出地方災害應對的特點和實際。對一些新型的地方性氣候災害缺乏有效的規范，更缺乏系統的能力建設和長遠的規劃安排，氣候災害發生后，各地大都只能被動因應。

氣候變化背景下加強氣候災害防治的法律對策

（一）氣候災害防治與應對氣候變化結合起來

氣候災害的頻發與氣候變化有著內在的關聯，氣候災害防治立法需要把對氣候災害的防治與應對氣候變化結合起來。一方面，把防治氣候災害作為應對氣候變化的一項重要措施，在制定氣候災害防治的政策規劃和開展法律行動時，將氣候變化及其影響的因素考慮進去，跳出為防治而防治的槽臼；另一方面，把應對氣候變化作為防治氣候災害的戰略行動，提高應對氣候變化的緊迫性和主動性。應對氣候變化主要包括減緩和適應兩個方面，減緩氣候變化與氣候災害防治的結合是切實開展節能減排，控制溫室氣體的排放。適應氣候變化與氣候災害防治的結合是：加強生態環境建設，改善氣候脆弱地區的生態環境條件，提高抵御氣候災害風險的能力以及降低氣候災害向次生、衍生災害轉化的幾率；增進對氣候災害風險的認識，提高防治氣候災害、適應氣候變化的意識；實施適應氣候變化提高氣候災害防治的能力建設，加強對氣候災害防治和適應氣候變化的教育和培訓工作；開展氣候災害風險管理和適應氣候變化行動，開發并共享氣候和災害風險管理的信息、技術、實踐和經驗教訓；將減輕氣候災害風險和適應氣候變化的一體化工作納入國家和地方經濟社會發展計劃和規劃，加大對減輕氣候災害風險和適應氣候變化一體化項目的資金投入。

（二）完善氣候災害防治法律規范體系

氣候變化背景下，新型災害、復合型災害、次生和衍生災害頻繁發生，針對常規自然災害制定單行法的“一災一法”現狀已無法有效應對。亟需制定綜合性的防災減災法或自然災害防治法加以統帥，然后再對還沒有制定單行法的氣候災害制定國家層面的法律。根據氣候變化背景下氣候災害的特點，從災害的預防、監測預警、應急處置、風險管理、救濟救助、恢復重建、能力建設等方面做出具體規范，并在防災減災的各個環節提出與應對氣候變化一體化的要求。考慮到氣候災害的時空性特點，特別需要加強地方性氣候災害防治立法，一方面對上位法的具體實施制定細則和辦法，另一方面因地制宜地根據地方的氣候條件和易發生的氣候災害類型開展制度創新。

（三）加強地方氣候災害防治的行動

1．制定氣候災害防治地方性預案根據《國家氣象災害應急預案》，結合地方實際，及時制訂、修訂地方性氣候災害防治的專項應急預案，并定期和不定期組織各單位進行各種災害情景的演練。

2．制定地方性氣候災害防治規劃，并納入地方國民經濟和社會發展計劃和規劃。地方氣候災害防治的規劃不應是國家專項規劃的簡單重復，而應充分考慮地方的生態及氣候資源條件，以及可能的災害形態進行針對性地規劃，并注意與綜合防災減災規劃的有效對接，優化整合各類防災減災資源，提高應對氣候災害的效率。此外，將氣候災害防治規劃納入地方國民經濟和社會發展計劃和規劃，并在土地利用、資源管理、能源供應、城鄉建設等具體規劃中體現防治氣候災害的要求。通過國民經濟和社會發展計劃和規劃的實施以控制不適當的人類活動而引起氣候變化，通過合理利用氣候資源，避免和減少氣候災害。

3.完善地方氣候災害防治管理體制，確立區域聯防聯控機制《氣象災害防御條例，5條規定：“國務院氣象主管機構和國務院有關部門應當按照職責分工，共同做好全國氣象災害防御工作。地方各級氣象主管機構和縣級以上地方人民政府有關部門應當按照職責分工，共同做好本行政區域的氣象災害防御工作。”該條例確立的氣象災害管理體制是由氣象部門主管其他部門按照職責分工共同管理。氣候災害的發生往往出現多種災害復合、次生和衍生災害并發、造成的損害后果嚴重，防災減災的難度大，由氣象部門主管的體制層次級別太低無法及時有效地應對。需要確立由各級人民政府負責，屬地管理為主的氣候災害防治管理體制。在各級政府設立由政府主要領導人任主任的防災減災委員會或者相關部門組成的聯席會議，綜合協調政府各相關部門的防災減災工作。根據災害發生及影響的氣候區域性特征，形成同一氣候區域多個地方政府參與的聯防聯控機制，協調建立防災減災的區域氣候監測預警系統，實施信息共享和應急響應聯動等措施。

4．強制執行防災減災措施和工程設施開展基礎設施工程建設時應當考慮到氣候災害的影響，強制執行防災減災措施和工程設施。對已有的基礎設施則進行全面、系統地檢測，改進和提高交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等“生命線”工程的建設標準，從而提升其應對氣象災害的能力。各級地方政府積極實施氣候脆弱區的生態修復工作，加強對沿海地區、水資源和農業以及易于受到沙漠化、旱災和洪水影響的地區的保護和恢復，提高氣候適應性。如加強水利工程建設，加大防洪和水土流失治理力度；大力推動農田水利基本建設，提升農業綜合生產能力；加強對海岸帶和沿海地區的保護管理。

5．開展氣候災害防治能力建設各級政府加大防災減災資金投入力度，重視農村、邊遠地區、氣候脆弱區域的監測網絡建設，形成布局合理、覆蓋全面、功能齊全、指標完整、運行高效的氣候災害監測預警系統。加強專業隊伍的建設，特別是基層氣候災害防治機構的設置和人員的配置。加強氣候風險行政管理、救災搶險等方面的人才培養，結合氣候災害的特點，定期開展針對性訓練和技能培訓。加大對氣候災害防治的宣傳力度,充分利用電視、廣播、報紙、網絡等媒體,開展氣候災害防災減災基本知識的宣傳普及,提高廣大人民群眾有關氣候災害的知識和防治意識,提高他們在面對氣候災害時的自救和互救能力。

6．氣候災害救助機制建立有效的氣候災害救助機制是應對氣候災害的重要環節。由于氣候災害造成的損害后果嚴重，需要建立氣候災害風險分擔和轉移機制，通過金融、保險等多元化機制實現氣候災害的經濟補償與損失轉移分擔，如小額保險、再保險、政策保險等以及專門建立的氣候變化適應基金。風險分擔機制應與災區重建、資金援助、產業恢復、減小脆弱性等減災和適應手段相結合。地方氣候災害風險分擔機制還可從災害的補償、救助功能，拓展到對那些依賴氣候條件的行業如農業、林業和漁業，建立保險體系，增加氣候防護投資。此外，需要探索社會化捐贈救助，充分發揮公益慈善機構在防災減災中的作用，拓寬救助資金的來源和渠道。充分發揮基層自治組織、社區、社會組織和公眾在災害防御、緊急救援、醫療救助、衛生防疫、恢復重建、災后心理干預等方面作用，彌補政府救助的不足。

作者：彭本利單位：玉林師范學院法商學院