高速公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營方式研究

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編者按：本論文主要從高速公路經(jīng)營企業(yè)的類型；高速公路經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)作方式；高速公路經(jīng)營企業(yè)的基本屬性等進(jìn)行講述，包括了合營、合作是我國目前高速公路建設(shè)、經(jīng)營中，利用外資最主要的方式、股份有限公司是指全部資本由等額股份構(gòu)成并通過發(fā)行股票籌集資本、外資企業(yè)亦稱外商獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)等，具體資料請(qǐng)見：

論文關(guān)鍵詞:高速公路經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營特性交通主管部門市場(chǎng)化經(jīng)營企業(yè)化管理公路收費(fèi)權(quán)經(jīng)營一體化經(jīng)營性公路

論文摘要：我國高速公路市場(chǎng)化經(jīng)營通常采取3種模式：～是“貸款修路，收費(fèi)還貸”的企業(yè)化管理的臨時(shí)部門二是成立高速公路經(jīng)營企業(yè)，購買有限期的高速公路收費(fèi)權(quán)：三是建立建設(shè)、經(jīng)營一體化的高速公路經(jīng)營企業(yè)。上述形式的經(jīng)營性公路，收費(fèi)期限界滿后，均由交通主管部門收回經(jīng)營管理權(quán)。前2種模式多變且不易界定，行為相對(duì)短期，而且不規(guī)范。第3種模式穩(wěn)定而且經(jīng)營期限長，有連續(xù)性，經(jīng)營行為規(guī)范，便于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順與各方面的關(guān)系，應(yīng)是高速公路建設(shè)、經(jīng)營的基本模式。

一、高速公路經(jīng)營企業(yè)的類型

1．國有獨(dú)資

目前我國的高速公路大部分是由國有獨(dú)資企業(yè)或事業(yè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營其中相當(dāng)部分高速公路經(jīng)營企業(yè)是由事業(yè)性質(zhì)的高管局改造而來。高速公路市場(chǎng)化和項(xiàng)目法人責(zé)任制下，國有獨(dú)資企業(yè)應(yīng)與其他企業(yè)平等地參與競(jìng)爭(zhēng)，而不是天生地占有某條甚至整個(gè)區(qū)域內(nèi)的高速公路建設(shè)、經(jīng)營權(quán)。另外，政府應(yīng)該遵守自己制定的規(guī)則制度，徹底實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，落實(shí)國有獨(dú)資企業(yè)建設(shè)自主權(quán)，而不是以“建設(shè)指揮部”的名義取而代之。隨著高速公路市場(chǎng)化的發(fā)展及項(xiàng)目融資的考慮，國有獨(dú)資項(xiàng)目法人將會(huì)有一定程度的減少。

2．合營、合作

合營、合作是我國目前高速公路建設(shè)、經(jīng)營中，利用外資最主要的方式。一方面可以吸引外方的投資，另一方面可以保持中方對(duì)建設(shè)、經(jīng)營的適當(dāng)控制權(quán)這2種方式中，合作方式顯得比較靈活合營企業(yè)、合作企業(yè)的共同點(diǎn)是一方為外方，一方為中方。其不同之處主要表現(xiàn)在：合營方式不同，組織形式不同，利潤分配及投資回收方式不同，經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)不同。

3．有限責(zé)任公司

有限責(zé)任公司是指由2個(gè)以上股東共同出資，每個(gè)股東以其認(rèn)繳的出資額對(duì)公司承擔(dān)有限責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人。有限責(zé)任公司的股東數(shù)一般限制為2—50人，國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司可為1人(非國有獨(dú)資的1人公司應(yīng)該不適合于高速公路經(jīng)營企業(yè))。有限責(zé)任公司的財(cái)務(wù)不必公開，但應(yīng)當(dāng)按公司章程規(guī)定的期限將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告送交各股東。有限責(zé)任公司不能公開募股，不能發(fā)行股票。

4．股份有限責(zé)任公司

股份有限公司是指全部資本由等額股份構(gòu)成并通過發(fā)行股票籌集資本，股東以其所認(rèn)購股份對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的企業(yè)法人。股份有限責(zé)任公司最大的特點(diǎn)就是股東人數(shù)不限，一般為5人以上，可以公開發(fā)行股票。為了籌集更多的高速公路建設(shè)資金，已有不少高速公路經(jīng)營機(jī)構(gòu)改為高速公路股份有限公司，并紛紛在國內(nèi)外上市，如海南高速、粵高速、東北高速等。

5．外資企業(yè)

外資企業(yè)亦稱外商獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)，是指外國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人，依照中國的法律和行政法規(guī)，經(jīng)過中國政府批；隹，設(shè)在中國境內(nèi)的，全部資本由外國投資的企業(yè)。但不包括外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織在中國境內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。目前有一部分建成后的高速公路，轉(zhuǎn)讓給了外資企業(yè)經(jīng)營，如陜西省的西臨高速公路。

二、高速公路經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)作方式

按照投資主體與經(jīng)營主體的所有制性質(zhì)，高速公路公司的建設(shè)、運(yùn)營方式主要分為國辦公營式、私辦私營式、公辦公營式和國辦私營式。在這4種典型形式以外，實(shí)際運(yùn)作中可能出現(xiàn)介于兩者之間的混合形式。除了國防公路外，究竟采用哪種方式，應(yīng)該由市場(chǎng)選擇，而不應(yīng)由政府主觀臆斷，也不應(yīng)有任何偏向。私企或國企愿意全額投資的，政府就沒有必要投資。政府投資建設(shè)的公路或財(cái)政補(bǔ)助的公路，選擇國企或私企時(shí)也應(yīng)該通過公平的招標(biāo)投標(biāo)的方式進(jìn)行。

1．國辦公營式

即由政府投資，并通過政府控制的國有企業(yè)建設(shè)經(jīng)營公路的方式，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的政府直接生產(chǎn)。對(duì)于國防公路，出于備戰(zhàn)的需要可以考慮更多地采用這種形式。

2．私辦私營式

即由私人資本投資，并建設(shè)經(jīng)營高速公路的方式。私辦私營的高速公路一般競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)，其通行費(fèi)收入完全可以彌補(bǔ)建設(shè)、經(jīng)營成本并取得適當(dāng)?shù)睦麧櫋?/p>

3．公辦公營式

即由國有企業(yè)自己積累的資金投資并建設(shè)、經(jīng)營公路的方式，公辦公營與私辦私營的高速公路一樣同為競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)的高速公路。由于我國國有企業(yè)分別隸屬不同的部門和地方，而且隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，國有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的增強(qiáng)，公辦公營式已成為我國特有的一種方式。如湖北的襄荊高速就是由葛洲壩有限公司控股的項(xiàng)目公司投資運(yùn)作的。

4．國辦私營式

即由政府投資建設(shè)，由私企經(jīng)營的方式。這種方式主要適用于政府投資建設(shè)的公路。

三、高速公路經(jīng)營企業(yè)的基本屬性

1．行為主體的政府性

高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施，其公共性決定了它是政府行為的產(chǎn)物。政府通過交通部門的規(guī)劃、建設(shè)、管理，體現(xiàn)政府對(duì)交通統(tǒng)轄的意志。高速公路經(jīng)營企業(yè)從籌建、成立到工程實(shí)施，每一步都是在政府及交通部門的操作下進(jìn)行的，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有政府人員的參與，以利于征地、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)戎卮髤f(xié)調(diào)工作，爭(zhēng)取政府的各種優(yōu)惠政策，從而以較為優(yōu)惠的價(jià)格完成工程建設(shè)的各項(xiàng)預(yù)算，減緩工程資金不足的壓力，保證公路建設(shè)的順利進(jìn)行。否則，離開了政府的干預(yù)和政策保護(hù)，僅僅依靠高速公路經(jīng)營企業(yè)自身未協(xié)調(diào)公路建設(shè)中方方面面的問題，是極其困難的，也是不現(xiàn)實(shí)的。

2．行為主體的企業(yè)性

高速公路經(jīng)營企業(yè)行為主體的政府性，著重在爭(zhēng)取企業(yè)外部寬松環(huán)境方面發(fā)揮作用，而企業(yè)的籌資及內(nèi)部經(jīng)營管理則著重突出行為主體的企業(yè)性。如發(fā)行股票、債券，與外商合資、合作，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，在內(nèi)部管理機(jī)制上實(shí)行股東會(huì)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制，公司化的高速公路經(jīng)營企業(yè)一切行為規(guī)范受《公司法》約束。

3．管理中的交叉性

高速公路經(jīng)營企業(yè)行為主體的政府性和企業(yè)性，決定了其管理運(yùn)作中的交叉性。這種交叉性主要體現(xiàn)在對(duì)公路管理上。公路建成后，高速公路將實(shí)施車輛收費(fèi)、綜合服務(wù)及沿線的綜合開發(fā)等方面的管理：國家政府部門將在公路路政、交通安全、公路運(yùn)營等方面對(duì)公路實(shí)施管理。

四、高速公路經(jīng)營企業(yè)發(fā)展的制約因素

1．高速公路宏觀社會(huì)效益與高速公路經(jīng)營企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)效益的矛盾

政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化，站在整個(gè)社會(huì)的角度上要求效率最大化高速公路作為一種公共基礎(chǔ)設(shè)施，其管理必然要受到政府的管制。而高速公路經(jīng)營企業(yè)的目標(biāo)是利潤最大化，是從企業(yè)自身的利益出發(fā)的，因此在這兩者之間必然存在矛盾和沖突。當(dāng)政府基于整個(gè)社會(huì)的利益對(duì)企業(yè)進(jìn)行管制時(shí)，企業(yè)的利益會(huì)受損。如政府決定在某一地區(qū)修建一條高速公路，因?yàn)樵撀凡粌H可以促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且從長遠(yuǎn)看，會(huì)有良好的經(jīng)濟(jì)效益；但對(duì)于高速公路經(jīng)營企業(yè)來講，由于該地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，因此修建高速公路短期內(nèi)不僅沒有任何效益，肯定會(huì)虧損。再如，高速公路經(jīng)營企業(yè)根據(jù)其企業(yè)利潤最大化的要求，會(huì)在一定范圍內(nèi)積極爭(zhēng)取提高費(fèi)率，以增加收入，而政府則從宏觀上進(jìn)行分析和判斷，來決定是否提價(jià)等。

2．收費(fèi)公路與不收費(fèi)公路競(jìng)爭(zhēng)的矛盾

不收費(fèi)公路是由政府運(yùn)用稅收修建的，因?yàn)槠洳皇召M(fèi)，所以對(duì)車輛有更大的吸引力。在不收費(fèi)公路的行車成本小于高速公路的行車成本時(shí)就會(huì)產(chǎn)生分流問題，就會(huì)影響高速公路經(jīng)營企業(yè)的效益但這不一定影響整個(gè)收費(fèi)制度的效率這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促使高速公路經(jīng)營企業(yè)改善公路狀況，有利于效率的提高。但問題是，有時(shí)候這種競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)的是政府對(duì)路網(wǎng)整體規(guī)劃的失誤，在尚未飽和的高速公路附近修建新路，不僅不利于效率的提高，本身也是一種浪費(fèi)。并且還會(huì)打擊高速公路經(jīng)營企業(yè)的積極性，使其對(duì)政府失去信心。

3．高速公路經(jīng)營企業(yè)的永續(xù)經(jīng)營與收費(fèi)期限有限性的矛盾

公司化的高速公路經(jīng)營企業(yè)作為一個(gè)企業(yè)，按照《公司法》的規(guī)定應(yīng)是存在永續(xù)經(jīng)營可能的法人實(shí)體。而高速公路經(jīng)營企業(yè)的主要資產(chǎn)為其主營項(xiàng)目——高速公路形成的資產(chǎn)。從產(chǎn)權(quán)角度來看，高速公路經(jīng)營企業(yè)擁有的產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的一定期限的高速公路收費(fèi)權(quán)，根據(jù)《公路法》規(guī)定，高速公路的經(jīng)營期限最長不得超過30年，收費(fèi)期滿后高速公路無償交還國家，這樣對(duì)高速公路經(jīng)營企業(yè)而言，收費(fèi)期滿后該產(chǎn)權(quán)及受益權(quán)也隨之消失。此外，由于國家目前規(guī)定公路收費(fèi)權(quán)不得二次轉(zhuǎn)讓，使得高速公路經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營期間對(duì)于該產(chǎn)權(quán)僅擁有占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，而無實(shí)際的處置權(quán)。這種矛盾體現(xiàn)了高速公路經(jīng)營企業(yè)的特殊性，高速公路經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營過程中，可以通過建設(shè)新路或受讓其他高速公路收費(fèi)權(quán)來維持，但高速公路總有經(jīng)營期限的，一個(gè)地區(qū)的高速公路也是有限的，這就意味著高速公路經(jīng)營企業(yè)總有一天會(huì)沒有高速公路可經(jīng)營。

4．權(quán)利質(zhì)押的隱患

高速公路經(jīng)營企業(yè)在涉及銀行貸款的時(shí)候，銀行存在著法律救濟(jì)上的隱患。高速公路經(jīng)營權(quán)作為～種無形資產(chǎn)，向銀行融資時(shí)，涉及擔(dān)保方式。無形資產(chǎn)的抵押，采用權(quán)利質(zhì)押方式。而對(duì)于銀行而言，公路的收費(fèi)權(quán)和沿線房地產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)兩者特性有所不同，統(tǒng)統(tǒng)采用質(zhì)押方式，其風(fēng)險(xiǎn)在于：一旦債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，由于收費(fèi)權(quán)設(shè)定的時(shí)候，帶有強(qiáng)烈的人身屬性，銀行不可能將公路經(jīng)營權(quán)拍賣或變現(xiàn)。在BOT項(xiàng)目中外國銀行普遍采用了浮動(dòng)抵押，一旦經(jīng)營不善或者不能歸還貸款，浮動(dòng)抵押變?yōu)楣潭ǖ盅海y行可以馬上接管企業(yè)或者派駐人員。這種方式比起中國的銀行采用權(quán)利質(zhì)押的方式嚴(yán)格并且安全得多。對(duì)于高速公路經(jīng)營企業(yè)而言，也不存在所謂的“轉(zhuǎn)移占有”問題。盡管目前地方尚未發(fā)現(xiàn)資不抵債或者難以歸還貸款的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)，按照現(xiàn)行法律銀行將不能得到補(bǔ)償。

五、高速公路經(jīng)營企業(yè)改革的基本思路

從理論上講，高速公路具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性，即在一定程度上是競(jìng)爭(zhēng)性的，是私人產(chǎn)品，但在一定程度上或者說在很大程度上又具有公共產(chǎn)品的屬性，這種；隹公共產(chǎn)品的屬性決定了高速公路立法應(yīng)具有特殊性，相應(yīng)地，對(duì)于高速公路經(jīng)營權(quán)的界定也具有特殊性，高速公路經(jīng)營企業(yè)即非私法主體，亦非行政主體。要從根本上改變高速公路經(jīng)營企業(yè)的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)改變用私法上的物權(quán)概念來界定高速公路經(jīng)營權(quán)的做法。將高速公路經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)單獨(dú)的權(quán)利加以規(guī)定，對(duì)這～權(quán)利加以明確的規(guī)定和清楚的界定，而不是局限于現(xiàn)行法律上簡單的界定為類似于國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的物權(quán)制度，這對(duì)于高速公路經(jīng)營企業(yè)的正常經(jīng)營、政府的管制、權(quán)利的自主和獨(dú)立性、權(quán)利的流轉(zhuǎn)和界定都是非常有必要的。在現(xiàn)實(shí)中，許多地方將高速公路經(jīng)營權(quán)以特許的方式授予高速公路經(jīng)營企業(yè)，按說以特許合同的方式能夠從理論上解決這種矛盾，但是在現(xiàn)有法律中高速公路特許經(jīng)營找不到依據(jù)。