農(nóng)村信用社委托管理

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為了改變“管理體制不順”，使管理職權(quán)和責任進一步明確，我國農(nóng)信社在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)立了專職的行業(yè)管理部門，下放了管理權(quán)限等一系列的改革，最后形成由省政府委托省聯(lián)社代管各省農(nóng)信社的特點。我們?nèi)绾卫眠@些委托關(guān)系進一步完善農(nóng)信社的法人治理、增強農(nóng)信社的核心競爭力、提高經(jīng)營績效等是值得探討的問題。

一、特殊的治理關(guān)系是農(nóng)村信用社委托關(guān)系多樣性的根源

如圖1所示，農(nóng)信社的公司治理中，除了一般企業(yè)基本關(guān)系束如社員代表大會、理事會、監(jiān)事會、經(jīng)營者包括利益相關(guān)者外，還有商業(yè)銀行的特殊關(guān)系束——監(jiān)管當局、債權(quán)人(以存款客戶為主體)，還有農(nóng)信社特有的省級農(nóng)信聯(lián)社。監(jiān)管當局和債權(quán)人群體的出現(xiàn)改變了一般企業(yè)公司治理格局，形成了商業(yè)銀行公司治理新格局，產(chǎn)生新的信息不對稱和新的委托問題。同樣，農(nóng)信社作為一個金融中介，省級農(nóng)信聯(lián)社的參與改變了公司治理的格局，也產(chǎn)生了新的信息不對稱和新的委托關(guān)系。

圖1農(nóng)信社的公司治理關(guān)系

二、農(nóng)村信用社的委托關(guān)系

農(nóng)信社是金融中介機構(gòu)，客戶的錢儲存在農(nóng)信社，形成了客戶與農(nóng)信社之間的委托關(guān)系，客戶是委托人，農(nóng)信社是人；農(nóng)信社將錢貸款給客戶，形成了委托關(guān)系，信用社是委托人，貸款人是人；各農(nóng)信聯(lián)社入股成立省級聯(lián)社，讓省聯(lián)社作為行業(yè)管理者，形成委托關(guān)系，各農(nóng)信聯(lián)社是委托人，省級聯(lián)社是人；農(nóng)信社的管理權(quán)下放給省級政府，省級政府委托省級聯(lián)社管理農(nóng)信社，省級政府與省聯(lián)社形成了委托關(guān)系，省級政府是委托人，省聯(lián)社是人。

(一)客戶與農(nóng)信社之間的問題。

1.儲戶與農(nóng)信社的問題。

農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)設(shè)計原理是堅持民主管理原則，但存在以下問題：(1)農(nóng)信社儲戶中的主要存款客戶是低收入階層、弱勢群體。這個群體由于自身能力問題，無力過問農(nóng)信社的經(jīng)營管理；(2)像商業(yè)銀行一樣，儲戶和農(nóng)信社之間信息不對稱，導(dǎo)致儲戶監(jiān)督農(nóng)信社的成本較高；(3)由于中國農(nóng)村市場基本上只有農(nóng)信社是正規(guī)的金融機構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)因素使儲戶沒有其他選擇，只能選擇農(nóng)信社，在破產(chǎn)約束失靈的情況下，沒有機制促使農(nóng)信社管理者真正為儲戶創(chuàng)造條件進行民主管理。因此，在儲戶無心無力無條件參與農(nóng)信社治理的條件下和在沒有建立存款保險制度的情況下，目前解決問題的辦法是“非常嚴格的監(jiān)管”。

2.貸款戶與農(nóng)信社的問題。

在農(nóng)信社的貸款過程中，農(nóng)信社是委托人，貸款人是人。這一委托關(guān)系中存在的主要問題是道德風險、逆向選擇。農(nóng)信社對貸款人的管理與商業(yè)銀行差別不大，只是在同等條件下社員享受“優(yōu)先服務(wù)，利率優(yōu)惠”而已。

(二)社員與社員代表的問題。

在農(nóng)信社改革的實踐中，自然人社員代表候選人一般是村長或?qū)r(nóng)信社較關(guān)心的人，法人社員代表候選人是在農(nóng)信社有貸款且貸款大于股金的數(shù)額的企業(yè)法人代表人或授權(quán)人。因此，社員代表的產(chǎn)生過程使社員代表有外部性，會產(chǎn)生道德風險，不代表社員自己或片區(qū)社員的利益；法人社員代表由于與農(nóng)信社有借貸關(guān)系，不但難以形成對農(nóng)信社正面的監(jiān)督制約，反而需要警惕關(guān)聯(lián)交易道德風險。

(三)社員代表大會與理事會、理事會和經(jīng)理層的問題。

農(nóng)信社理事會是廣大社員的代表，在社員代表大會閉會期間，理事會是企業(yè)的最高權(quán)力機構(gòu)和決策機構(gòu)，除股東代表大會擁有或授予的其他機構(gòu)擁有的權(quán)力外，企業(yè)的一切權(quán)利由理事會行使或授權(quán)行使。理事會是公司的法定代表機構(gòu)。在農(nóng)信社改革過程中，理、監(jiān)事實際的操作方式是由改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出候選理事、監(jiān)事的名單，并在社員代表的預(yù)備會上協(xié)商討論后交社員代表大會進行差額選舉。

現(xiàn)實情況表明，社員代表有外部性，理事會具有強烈的內(nèi)部人控制，社員并沒有被賦予選擇經(jīng)營者的權(quán)利。

(四)縣級聯(lián)社與省聯(lián)社、省政府與省聯(lián)社的問題。

省級政府委托由縣級聯(lián)社入股成立的省級聯(lián)社管理縣級聯(lián)社，省級聯(lián)社對省政府負責。按照有關(guān)規(guī)定，省級聯(lián)社實行入股自愿、民主管理，主要履行行業(yè)管理和服務(wù)職能，是符合合作制原則的地方性金融機構(gòu)。

省聯(lián)社受兩方面的委托，一方面是各縣級聯(lián)社。委托的目標一是發(fā)揮行業(yè)管理的功能，起利益集團的牽頭作用，對外是本行業(yè)談判代表，爭取行業(yè)利益為目標。二是發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的作用，充分利用省聯(lián)社的溝通作用，利用好閑散資金，在培訓(xùn)、服務(wù)、結(jié)算渠道等方面節(jié)約成本。另一方面是省級政府。委托的目標一是管理好省級政府接收農(nóng)信社所產(chǎn)生的收益。這種收益是農(nóng)信社的金融資源、中央銀行為推動農(nóng)信社改革試點提供的資金支持、農(nóng)信社清收的不良貸款收入扣減其處置費用后的余額。二是降低農(nóng)信社改革中自己的成本或讓這種成本帶來良好的收益；這種成本是對農(nóng)信社提供的資金支持、對農(nóng)信社的稅收減免、承擔的其他費用(穆爭社2006)；三是長遠看控制農(nóng)村信用社的風險和退出市場的成本。

(五)農(nóng)村信用社委托關(guān)系小結(jié)。

綜上所述，農(nóng)信社的委托關(guān)系有鏈長、雙重委托關(guān)系、管理體制的逆法人治理結(jié)構(gòu)、政府主導(dǎo)等特點。

1.按照股權(quán)決定管理結(jié)構(gòu)和權(quán)力。

如圖2所示，按照農(nóng)信社的股權(quán)設(shè)置，社員——農(nóng)信社——縣級聯(lián)社——省級聯(lián)社方式，即社員入股到農(nóng)信社或農(nóng)信聯(lián)社，農(nóng)信社或農(nóng)信聯(lián)社的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)應(yīng)該由社員以其入股數(shù)額享受，同樣以其入股數(shù)額承擔責任，因此有選擇經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)。農(nóng)信聯(lián)社入股到省級聯(lián)社，省級聯(lián)社的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)應(yīng)該由入社社員以其入股數(shù)額享受，同樣以其入股數(shù)額承擔責任，因此有選擇經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)。這樣，才能滿足社員參與約束原則和激勵相容約束原則，使社員投資農(nóng)信社、參與農(nóng)信社管理、積極拓展和支持農(nóng)信社業(yè)務(wù)，保證自己投資的保值和增值。

圖2按照股權(quán)決定管理結(jié)構(gòu)與權(quán)力圖

2.現(xiàn)行農(nóng)信社管理結(jié)構(gòu)和權(quán)力。

如圖3所示，由于省級政府是農(nóng)信社經(jīng)營管理不善產(chǎn)生的風險和農(nóng)信社市場退出等成本的最后承擔者，促使省級政府委托省級聯(lián)社管理農(nóng)信聯(lián)社，行使人事權(quán)、管理權(quán)、考核權(quán)，提供政策供給，股東的權(quán)力被剝奪，形成逆法人治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)信社的治理呈現(xiàn)“民有資本官營化”的特征(穆爭社2006)。

圖3我國農(nóng)信社管理結(jié)構(gòu)與權(quán)力圖

省級聯(lián)社是農(nóng)信社入股成立的行業(yè)管理組織，同時，省級政府委托省聯(lián)社對農(nóng)信社進行管理，改變了農(nóng)信社的公司治理格局，產(chǎn)生了新的信息不對稱和新的委托問題。

三、對策思考

由于省級政府授權(quán)由農(nóng)信社入股成立的省聯(lián)社管理農(nóng)信社，省聯(lián)社的目標具有多重性，特別是省聯(lián)社的政府特性，決定了它是農(nóng)信社的政策和內(nèi)控措施的提供者，省聯(lián)社的管理使農(nóng)信社的治理“替代效應(yīng)”更為明顯，省聯(lián)社對農(nóng)信社的公司治理有十分重大的影響。因此，更進一步完善農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)、增強農(nóng)信社的核心競爭力、提高農(nóng)信社的經(jīng)營績效，規(guī)范和充分發(fā)揮省聯(lián)社等機構(gòu)在農(nóng)信社治理中的“替代效應(yīng)”具有十分重要的意義，筆者認為應(yīng)采取如下措施：

1.制定措施，促使農(nóng)信社拿出一定資金，實施對社員特別是大股東社員進行現(xiàn)代金融知識和管理的培訓(xùn)，使他們有能力關(guān)心農(nóng)信社的經(jīng)營。

2.當前省聯(lián)社已經(jīng)成為事實上的管理者，盡管這種管理對縣級聯(lián)社沒有太多的處罰權(quán)，但有縣級聯(lián)社高級管理人員的提名權(quán)和調(diào)動權(quán)，因此應(yīng)該發(fā)揮省級聯(lián)社統(tǒng)領(lǐng)全省農(nóng)信社治理的作用，形成農(nóng)信社經(jīng)理人小市場機制，在選人、用人方面制定切實可行的操作方式，逐步打破內(nèi)部人控制的局面，首先在基層農(nóng)信社內(nèi)形成能進、能出、能上、能下的機制。

3.目前省級聯(lián)社在農(nóng)信社的公司治理中是內(nèi)部管理戰(zhàn)略的提供者，客觀上要求省級聯(lián)社制定和實施風險管理、業(yè)務(wù)考核辦法和培訓(xùn)基層社員，樹立和提高農(nóng)信社的核心競爭力，并采取強有力的措施使內(nèi)控制度得以貫徹和實施。

4.省級聯(lián)社等機構(gòu)指導(dǎo)各農(nóng)信社充分發(fā)揮信息技術(shù)等手段，改進農(nóng)信社各治理因素之間的信息不對稱，加強信息溝通，增加決策的透明度，減少決策失誤，提高治理水平。

5.健全法人治理機制。規(guī)范“三會”各自的議事規(guī)則，合理確定“三會”構(gòu)成，嚴格規(guī)范授權(quán)體系，加快形成決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)；圍繞“以提高決策能力為核心加強理事會能力建設(shè)，以提高監(jiān)督能力為核心加強監(jiān)事會能力建設(shè)，以提高執(zhí)行力為核心加強經(jīng)營班子能力建設(shè)”，明確理事長、監(jiān)事長、主任的職責，積極探索理事長、監(jiān)事長與主任加強工作溝通和協(xié)調(diào)的具體實現(xiàn)形式，提高法人治理結(jié)構(gòu)的運行質(zhì)量。

6.農(nóng)信社改革的決策制定部門不僅指導(dǎo)農(nóng)信社制定“三會”的議事規(guī)則，還要檢查落實，更要從實踐中、從各家農(nóng)信社中提驗出好的做法并推廣，逐步形成評價“三會”績效的分類的參考標準，指導(dǎo)農(nóng)信社法人治理實踐