政府財政風險

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【摘要】地方財政風險產(chǎn)生的誘因比較復雜，既有計劃經(jīng)濟體制時期積累下來的，也有從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中相伴而生的。從某種意義上說，這些問題都是國民經(jīng)濟深層次矛盾的綜合反映。“一般而言，地方財政風險，是指地方政府在組織收入和安排支出的過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟因素的不確定性而造成的困難和損失的不確定性。”除了因為地方經(jīng)濟差異性本身的原因?qū)е碌呢斦?a href="http://www.pogame.cn/lunwen/jjgl/caiwu/200909/192516.html" target="_blank">風險外，法律和體制上存在的缺陷卻是最關鍵的因素，是解決問題的突破口。本文主要針對現(xiàn)實存在的問題提出控制地方財政風險的一些看法和建議。

【關鍵詞】地方政府財政風險

【正文】

從制度和法律層面上先行財政風險控制上存在的問題主要在于：

現(xiàn)行財稅體制未能完全適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展的需要。我國現(xiàn)行的財政體制許多都是計劃經(jīng)濟時期或者過渡時期的產(chǎn)物，已經(jīng)不能完全適應社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的需要，財政體制缺陷已經(jīng)成為構(gòu)成地方財政收支風險的主要因素。當前我國財政稅收體制存在的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是現(xiàn)行的分稅制存在過渡性的缺陷。如中央與地方的事權(quán)劃分尚未明晰，造成地方財政支出隨意性大、約束性不強、支出規(guī)模難以控制；稅收返還未能有效調(diào)節(jié)地區(qū)間的財力分配不公和公共服務水平差距，地區(qū)間財力差異有擴大趨勢；中央與地方的稅種劃分辦法不盡合理，地方稅種增收空間狹窄，抑制了地方財政收入的健康增長等等都加速了地方財政風險的形成。

二是財政支出結(jié)構(gòu)未能得到有效的優(yōu)化調(diào)整，與公共財政的要求存在差距。地方政府主導的投資項目，政府雖然不是作為投資主體，但承擔了大部分投資資金的籌措功能。在現(xiàn)行的財政體制下，地方政府實際擁有的有限財權(quán)，是很難支撐大規(guī)模的投資需求的。對地方政府而言，如果投資行為不受約束，其投資范圍越廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情況下，通過各種方式集資、擔保所帶來的隱性債務就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對其行為加以約束。因此，對目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急迫，在條件成熟的地區(qū)，允許地方政府發(fā)行市政債券，以解決它的資金缺口問題。當然，還要做好相應的立法工作。

三是地方政府融資管理體制存在缺陷,缺乏相應的償還機制和領導決策失誤責任機制。一是地方政府融資缺乏舉債的總體規(guī)劃，對投資項目缺乏科學的論證，導致“無效工程”、“首長工程”、重復建設工程等大量出現(xiàn)。其次是地方融資多處開口，分散管理，融資決策主體、償還主體及投資失誤的責任主體都不明晰，加之少數(shù)領導片面追求政績，短期行為嚴重，使地方財政陷入被動投資的局面，積重難返不能自拔。三是地方融資運作缺乏一個相對獨立的政策性金融機構(gòu)為依托，致使融資總量失控，影響了政府對融資的綜合平衡控制力度。

緩解地方財政困難，防范財政風險，需要中央和地方政府、各級財政部門的共同努力，我認為應當從以下方面解決問題：

一、完善分稅制。“我國現(xiàn)行分稅制是過渡性的、不徹底、不規(guī)范的分稅制，是當前地方財政矛盾加劇的根源所在。”就目前的地方財政困難而言，我們應該重點在以下兩個方面進一步完善分稅制的財政體制：

1、要正確理順中央與地方的財政關系。要科學合理地界定各級財政支出范圍，逐步做到中央政府與地方政府各負其責，對于共同事權(quán)，也要以規(guī)范的方式確定下來；在收入方面，也要適當調(diào)整中央與地方財政的收入范圍；在管理權(quán)限方面，可適當下放，讓地方政府有權(quán)管理、調(diào)整新開征地方稅種，如對一些不影響國民經(jīng)濟全局的地方小稅種逐步由地方立法，報國家備案。

2、要建立規(guī)范的中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度。必須打破現(xiàn)時既得利益格局，將增量分配和存量分配統(tǒng)籌考慮，本著既要有利于促進經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)繼續(xù)保持較快的發(fā)展勢頭，又要扶持經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展原則，合理確定各地的支出水平和轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，以解決和縮小各地財力的差異，尤其是對于貧困山區(qū)更要實行政策傾斜，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

二、創(chuàng)新支出機制。當前，我國大部分地區(qū)仍然處于“吃飯財政”的格局，政府職能范圍界定不清，收支矛盾比較突出。因此，盡快建立一個結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、約束有力、講求效益的財政管理機制的需要已顯得尤為迫切，這也是社會主義市場經(jīng)濟對公共財政的基本要求。所以我們必須做好以下幾項工作：

1、按照公共財政的要求，加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，規(guī)范分配秩序。各級地方政府部門要以當前的機構(gòu)改革為契機，按照市場經(jīng)濟所決定的公共財政方向重新界定財政的供給范圍，堅持“有所為，有所不為”的原則，對一般競爭性、經(jīng)營性領域和可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)，財政資金要逐步退出來，對某些經(jīng)營性事業(yè)單位的財政撥款也要大力壓縮，從根本上減輕地方財政支出壓力，從而集中資金保證公共支出的需要。

2、加強對部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資的監(jiān)管。要研究建立部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資項目報告?zhèn)浒钢疲斦陀媱澆块T要加強監(jiān)督和管理，項目資本金不到位和超出部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力許可，負債償還計劃不落實的項目，要停止或暫緩實施。

三、進一步規(guī)范地方政府債務管理。建立嚴格的項目債務責任制。要以規(guī)范的形式明確地方政府領導和有關部門負責人應承擔的管理和償債責任。要將償債責任列入責任人工作目標考核內(nèi)容，未完成償債任務的，工作目標考核不應合格。對放棄職責，放松管理，致使項目失敗，償債發(fā)生困難的各級責任人，要給予處分，對造成重大損失浪費，甚至利用主管項目之機違紀違法的，要追究其法律責任。同時，“要建立追究歷史責任制度，對因工作調(diào)動、退休等原因離開該工作崗位的政府貸款第一責任人和工程項目的直接責任人，如發(fā)現(xiàn)是因其當時決策違反規(guī)定，造成重大損失浪費的，仍應當依法追究其歷史責任。”

四、建立債務清償機制。各級政府要結(jié)合財力情況，通過年度預算安排、財政結(jié)余調(diào)劑等途徑，建立財政償債專用資金，專項用于各種政府債務的償債。償債資金一旦建立，就應保持其穩(wěn)定性，年度預算安排要作為固定支出項目，每年都應有所增長。對有經(jīng)濟效益和償還能力的項目，財政部門應對其經(jīng)營效益情況進行監(jiān)控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按月將償債資金匯入財政部門專設的償債資金專戶，統(tǒng)一由財政部門負責還貸付息。

五、設立財政風險準備金，建立財政風險預警機制。地方財政可以考慮專門建立一筆穩(wěn)定可靠的、逐年延續(xù)的財政風險準備金。在財政經(jīng)濟穩(wěn)定時期，地方政府可以按一定的比例將財政風險準備金投資到一些風險少的投資領域，使資金不斷增值，在財政經(jīng)濟不穩(wěn)定時期，專門用于化解財政風險。同時建議中央及時制定和出臺一套完整的財政風險預警機制，科學合理地制訂各項財政風險監(jiān)控指標，對財政經(jīng)濟的運行進行全方位的、全過程的分析、預測和監(jiān)控，以便及早發(fā)現(xiàn)問題和解決問題。同時債務被認為是財政風險預警機制的核心對象：界定債務以確定債務的外延，使研究對象具體化，其中關鍵是確定政府的責任邊界，同時要增加統(tǒng)計數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。

【參考資料】

1、劉溶滄，趙志耘，《中國財政理論前沿》，社會科學文獻出版社，1999年。

2、吳厚德，《略論財政風險及其防范》，中國財政學會，《財政研究》，2001年第3期。

3、閻坤陳新平：《金融風險財政化的弊端與對策建議》，金融時報網(wǎng)，2004年7月13日。

4、黃振平趙少芬葉建定：《地方財政風險研究》，廣東省財政廳網(wǎng)（首頁/財經(jīng)論壇/研究報告）。

5、劉漢屏，地方政府財政能力問題研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2002。