國債發行

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【摘要】在西方發達國家，地方政府發行國債的現象十分普遍，而在我國，這一行為至今還屬于“禁區”。雖然財稅法學界曾對此進行了多次廣泛而深入的討論，但在我國現行法中，仍未賦予地方以自己的名義發行債券進行籌資的權利。但是，隨著市場經濟的發展和改革的不斷深入，地方要求取得國債發行自主權的呼聲日益高漲。在此背景下，我們需要對地方能否發行國債的問題做出更現實的分析，以明確當前的國債制度改革應當何去何從。

【關鍵詞】國債發行地方國債發行

【正文】

一、國債發行制度簡介

1、中國的國債發行制度

國債是國家公債的簡稱，是指財政部代表中央政府發行的以人民幣支付的國家公債，包括具有實物券面的有紙國債和沒有實物券面的記賬式國債，它是國家為維持其存在和滿足其履行公共職能的需要，在有償條件下籌集財政資金時形成的國家債務。國債的性質是一種國家負擔的金錢債務，是國家與國債買受人之間的債權債務關系。但國家和一般債務人不同，其“舉債”的方式要受到種種限制，表現在發行問題上，就是國債的發行從實體到程序都受到法律的嚴格控制。國債發行的種類、規模、方式，都要列入政府的財政預算，直接由立法機關進行審查。

我國國債發行制度的一個突出特點是由中央政府對國家預算進行編制，對國債的發行由中央統一安排和部署，地方只起到貫徹執行的輔助作用，沒有單獨的“舉債權”。這種制度是在我國的計劃經濟體制下形成的。因為計劃經濟要求將一切國民經濟的相關活動納入計劃，而財政權尤其是國民經濟運行的根本權力保障之一，如果國家允許地方政府隨便發行國債，則勢必對國家計劃的統一性和國民經濟運行的穩定性產生不利影響。所以國家將國債發行權牢牢控制在手中。而當前時期，我國經濟制度正從計劃經濟向市場經濟轉軌，許多權力正在逐漸放開。國債發行作為調整宏觀經濟運行的有力手段，也應當擴大其作用范圍。僅中央政府進行國債發行，不足以及時和適當地對經濟的運行情況做出反應，財政本身的宏觀調控作用要求國債發行制度的進一步靈活和放開。

2、他國國債發行制度簡介

西方主要發達國家的國債發行權普遍下放到了地方，中央除了自身發行國債以外，還對地方國債的發行起到一定的監督和管理作用。

日本的《地方財政法》規定，地方政府可以發行國債，但必須是用于基礎設施建設方面的專項投入，而不能僅僅為了解決政府暫時面臨的財政危機，通過不斷舉債擴大財政赤字，增加政府信用風險。地方發行國債還要經過地方議會的審查和批準，并受到中央政府發行額度的限制，報經中央政府同意方可發行。

美國的國債發行由聯邦政府和州政府共同完成，由聯邦政府負責其中的大部分。州政府雖然不在發行數量上占據優勢，但卻有著相當重要的地位。根據美國憲法，州政府有權自行制定州年度預算方案，其中即包括了州地方國債的發行方式及額度，經州議會批準后即可生效，但一般也向聯邦財政部上報。

二、地方國債發行的必要性

1、國債發行是地方提供公共服務的需要

正如中央政府是為了全國人民對公共服務的需要而設立的，地方政府的主要職責之一也是向地方轄區內的民眾提供公共服務。地方相對于中央來說，是在一個較小的地域范圍內享有一定自主權的實體。因此，其在公共服務方面也應有一定的設定范圍和實施方式的權力。在地域范圍內對地方消費者的共同消費、地方交通、地方城市基礎設施建設、地方行政事務管理等事項，地方政府應有自主決定權并能夠依法自籌資金。而在資金籌集當中，最常用的辦法就是稅收和債務。地方一般應以稅收為資金的基礎來源，債務為輔助手段。但由于我國的現實是，中央近年為了加強對地方行為的控制、防止分裂，不僅縮小了地方的稅收權限，也減少了地方稅收的相對數量。與之形成鮮明對比的是，隨著經濟的快速發展，地方提供的公共服務的數量和質量也在大幅度提高，資金需求迅速擴大。這樣，就造成了地方財政缺口的擴大，引起了財政赤字的風險。所以，應當允許地方在稅收之外，通過發行國債來籌集所需資金，解決地方公共服務資金的供需矛盾。

2、國債發行是地方進行宏觀調控的必要手段

從資金支出來看，地方政府支出也是全國財政支出的一部分，在地域范圍內對社會經濟同樣具有宏觀調控作用。因此，讓具備一定條件的地方政府發行一定數量的國債用于擴大地方財政支出，不僅可以拉動地方經濟的加速發展，同時可以通過地方經濟的活躍，搞活“全國一盤棋”。由于各個地方的具體情況不同，所需資金的數量和投入方向也千差萬別，所以應當由地方自主決定發行的數量和用途，只要在法律法規和中央政府規定的限度內即可。否則，中央政府“大包大攬”，替各地政府發行統一方向和數額的國債，就會導致各地的財政盈虧狀況混亂和投資項目的混亂。這不是正確的“宏觀調控”手段，而是對宏觀調控的誤用，把地方財政導向了尷尬境地：既不能白白拿到分配的國債卻不投入實際使用，又只得將其投入本地回報率低、效益差的行業企業中，這就造成了國債資金無法有效、充分地利用，是對社會和人民的不負責任和浪費。

三、地方國債發行的可能性

1、國債發行的基礎是巨額儲蓄存款的存在

一國國民經濟的發展離開了民眾的積極配合是無法完成的。只有盡量吸納民間資本才能更好地利用資金，帶動經濟體內部的增長點。當前，我國的居民儲蓄存款總額已經超過了6萬億，若能允許地方通過發行國債的方式把這些社會閑散資金集中起來，參與到國民經濟的運行當中，尤其是投入到具有關鍵意義、能帶來經濟和社會效益重大改善的政府項目上時，就可以發揮十分積極的作用。而且民眾往往既有資金，又有參與社會管理、改善自身福利的熱情，所以利用國債吸收民間儲蓄存款加速建設具有很大的可行性。不過這需要國家和中央政府對其進行嚴格的監控，否則很容易在資本市場中滋生更大的混亂。

2、國債發行的前提是地方已具備借款和還款的基本經驗

雖然我國《預算法》上嚴格限制地方政府發行國債，但事實上各級地方政府進行信用借款的現象還是普遍存在的，尤其是銀行、企業和其他政府單位的借款更是大量發生。1995年的地方財政決算資料顯示，全國2490個縣級單位中，有當年赤字的縣達1211個，占全部縣級單位的48.6%；有歷年赤字的縣達1081個，占全部縣級單位的43.4%。如果將中央政府欠撥的經費和地方政府要求地方企業資助其特定領域的公共服務的情況考慮在內的話，則地方財政赤字數目將更為驚人。地方借款的盛行反映了地方財政實踐中的一些重大問題。隨著經濟發展和社會進步，地方政府在國民經濟中扮演了一個日趨重要的角色。此外，目前政府的償債途徑主要是通過稅收征收，積累了基本的還款經驗，但仍有不足，今后應重點考慮地方償債能力的提高問題。

四、結論

通過上述簡要分析可以看出，我國地方國債發行已經具備了相當的必要性和可能性。與我國經濟發展現實狀況相聯系并參照國際潮流，我國應當解除不合理的“禁令”，給地方政府以國債發行的自主權，為當前的國債制度改革邁出實質性的步伐。

【參考資料】

1劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社2004年版，第103頁。

2財政部財政制度國際比較研究課題組編著：《日本財政制度》，中國財政經濟出版社1998年版，第105頁。

3朱新忠、謝慧琳：《各國國債市場比較》，載《金融科學》1997年第1期。