政府支出預算

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公共支出即國家以社會管理者身份采用公共預算撥款無償投入方式用于維護政府活動、保障國家安全和社會秩序、發展各項社會公益事業等方面的支出，公共支出預算則是政府為滿足社會共同需要，為社會成員提供大體均等的服務必須開支的分配計劃。政府公共支出預算涵蓋了政府活動的范圍，反映著政府活動的方向，是調控宏觀經濟，促進社會事業發展，實現財政職能的主要手段。因此，必須適應政府職能的轉變，提高公共支出規模，建立公共支出預算體系。

（－）調整政府公共支出預算范圍，優化公共支出結構

在社會主義市場經濟條件下，財政應以社會共同需要為標準參與社會資源配置，政府公共支出預算的范圍必須以社會共同需要為標準來界定和規范。社會共同需要具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現的事務，二是只有政府舉辦才能有效協調各方面利益的事務，三是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必須的事務。按照社會共同需要的標準，政府公共支出預算的范圍主要限定在國家機關及那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領域或事務，具體說來主要應包括以下三個方面：（1）維持性支出，也稱消耗性支出，一般是指資源直接置于政府支配下，配置給各部門做直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務支出，各級政府、人大、政協、公安安全部門、檢察院、法院支出，基礎教育、基礎科研、衛生保健等事業支出。（2）轉移性支出，是指政府對一部分社會資金不直接消耗，而是通過再分配轉移出去，主要包括價格補貼等補助、補貼性的支出。（3）公共工程支出，指用于大型公益性基礎建設如郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環境保護等方面的支出。按照上述設想，在建立政府公共支出預算體系時，需要在調整支出預算范圍、優化支出結構方面做以下轉變：第一，政府財政要逐步退出應由市場配置資源的經營性競爭領域，轉移到滿足社會共同需要方面來。第二，調整和縮減維持性支出范圍。事業單位按其服務性質劃分，可以分為三類：即公益性、準公益性和經營性的。公益性事業單位，如基礎教育、基礎科研、圖書館、衛生

防疫等，屬于典型的社會共同需要；財政應保障其資金供給。準公益性事業單位，如高等教育、職業教育、醫療保健等，提供的服務介于社會共同需要與個人需要之間，又是社會存在與發展所必需的，也基本屬于政府公共預算的供給范圍，但應由享受服務者承擔一部分費用，財政對其可采取資助的形式。經營性事業單位，如開發型的科研單位、職業化的體育運動項目、藝術表演團體等，提供的服務一般說來不屬于社會共同需要，應與財政供給脫鉤，逐步走向市場。第三；進一步優化支出結構。財政一方面要不斷提高對科學、教育、政權建設、環境保護等方面的保障力度，一方面要不斷優化行業內部支出結構，避免重復建設和損失浪費，提高資金的使用效益。

（二）改革預算編制方法，細化編制內容

第一，延長預算編制時間。預算編制時間的調整，既要確保預算編制工作所需時間，又要考慮到預算收支測算指標的時效性，以保證預算編制質量。因此，將預算編制時間提前到預算年度開始前10個月左右比較合適，即從每年3月份開始編制下年度預算。立法部門對預算的審批時間，也應提前到預算年度開始之前，即每年12月下旬為宜，以便解決目前存在的預算審批上的法律空檔問題。

第二，實行部門預算。預算的內容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位。實行部門預算不是將政府預算支出切割到各部門，由各部門自由分配，而是要更加詳細地確定和規范部門及其下屬單位預算支出項目和支出內容，更全面有效地發揮財政資金的作用。實行部門預算，需要對現行政府預算支出科目進行調整，可以考慮采用下列設置方式：一級預算支出科目按部門設置，二級預算支出科目按性質設置，再根據實際工作需要設置三級預算支出科目。這樣可以清晰地反映出預算支出在各部門的分布，便于財政部門對預算執行進行宏觀調控和監督檢查，更加有效地貫徹實施有關財政政策。同時，財政部門在預算管理上一個口子對外，既可以避免財政內部相互交叉、相互脫節的弊端，也可以大大減輕財政部門和預算單位雙方的工作量，便于提高工作效率。

第三，采用更為科學、規范的預算編制方法。在編制公共支出預算時，要摒棄“基數法”，逐步采用零基預算法和其他科學方法。根據各部門業務工作的需要，按照人員編制和定員、定額標準核定人員經費和公用經費，體現公平和效率的原則，提高資金使用效率。

第四，實行標準化的定員定額。制定標準化的定員定額，是一項政策性強、涉及面廣、業務量大、技術要求程度高的工作，在制定過程中必須遵循編制計劃與經費計劃相統一、兼顧需要與可能、預算內外資金結合使用、節儉高效、簡便易行等原則。此外，還要借鑒市場經濟國家通用的標準化定員定額方法，結合國情，科學合理地制定我國的定員定額標準及其管理方式。

第五，加大預算編制的準確度，提高預算的到位率。通過細化預算，并逐步引進數量經濟學，將偏重于定性分析轉變為定性分析與定量分析并重，不斷提高預算編制準確度，逐步改變預算到位率低、頻繁追加預算的情況。

（三）加強預算管理，硬化預算約束

公共支出預算的執行是預算得以實現的具體過程。在這個過程中，必須嚴格按照編制的預算執行，硬化預算約束，任何單位和個人均不得隨意更改。

第一，完善公共支出預算執行中的控制監督。完善的控制監督是公共支出預算順利執行的重要保障，要逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內部不同層次的控制監督體系和監督制度。

第二，加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格的報告制度。主要包括：各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行的報表和詳細的文字說明材料；各部門要按照本級政府財政部門規定的期限，向本級政府財政部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料；財政部門要每月向本級政府和上一級財政部門報告預算執行情況，具體報告和內容方式由上級財政部門規定，省級財政部門除按月向省級政府報告預算執行情況外，還要按旬、按月、按季、按年向財政部報告本行政區域的預算執行情況；各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或其常務委員會報告本級總預算的執行情況；下級政府要定期向上一級政府報告預算執行情況，嚴格執行上級政府做出的規定，并將執行結果及時上報。

第三，改革預算撥款方式，嚴格按照批準的預算執行。結合我國的實際情況，在預算執行過程中，各級財政部門必須依照有關法律、法規，按照批準的預算和國庫資金量撥款。撥付預算資金應堅持按預算計劃撥款，按事業進度撥款，按規定用途撥款，按預算級次撥款。在撥款的具體方法上，可以實行工資發放銀行化的做法，即行政機關和有條件的事業單位的人員工資應由財政部門直接按月匯入個人在銀行開設的工資賬戶。

第四，加強對轉化為實物形態的預算資金的管理。要在資金轉化為實物的過程中加強管理，要實行政府采購制度，規范政府采購行為，把市場機制用到預算分配環節上，將單一的貨幣管理形式逐步擴展到采用貨幣、實物、勞務等多種管理分配環節上，起到節約預算資金、降低采購成本、防止重復購置、優化資源配置和抑制腐敗現象等重要作用。同時，對國有資產的報廢要嚴格審批，以免一些能夠繼續使用的資產報廢，還要防止國有資產殘值的流失。

第五，增強預算的嚴肅性，硬化預算約束。經立法機關審議、批準的預算具有法律約束力，各部門必須嚴格按照批準的預算執行，預算支出數必須與預算限額相符，并且只能用于預算確定的項目，對違反預算的行為要按照有關法規進行處罰。并且，經立法機關審議批準的預算一般不做調整，如有特殊情況，需要對預算進行調整必須按照有關法律程序和規定進行，決不允許各部門自行改變預算確定的資金用途。