財政監(jiān)督法律制度

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一、財政監(jiān)督的內(nèi)涵及其本質(zhì)

何謂財政監(jiān)督，目前國內(nèi)學術界看法不盡一致。有的將財政監(jiān)督當作一種行為或活動。例如，有的認為，財政監(jiān)督是政府財政管理部門利用其專職機構，對國家財政管理相對人的財政收支與財務收支的合法性、真實性、有效性，依法實施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動。[1]也有的將財政監(jiān)督當作一種手段。例如，有的認為，財政監(jiān)督是專門監(jiān)督機構，尤其是財政部門及其專門監(jiān)督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規(guī)性進行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實現(xiàn)財政職能的一種重要手段。[2]

我們認為，應從廣義和狹義這兩個方面才能準確界定財政監(jiān)督的內(nèi)涵。從廣義來說，所謂財政監(jiān)督，是指包括各級權力機關、政府財政機關在內(nèi)的財政監(jiān)督主體依法對財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性進行的檢查和督促；從狹義上來說，所謂財政監(jiān)督，是指財政機關依法對財政管理相對人財政收入、財政支出等的合法性、合規(guī)性、效率性實施的檢查和督促。其中，廣義的財政監(jiān)督不僅包括權力機關的監(jiān)督，而且還包括財政機關的監(jiān)督、審計機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。狹義的財政監(jiān)督，盡管有諸多優(yōu)點，如有利于解決多頭監(jiān)督引發(fā)的監(jiān)督混亂、監(jiān)督信息不對稱的問題，且因行政層級的嚴格性從而使財政監(jiān)督更加有力和有效等等，但由于狹義財政監(jiān)督主體范圍的有限性以及其作為行政機關所具有的天然膨脹性和擴張性，僅僅靠其自身難以有效地約束行政機關的違法活動，必然會產(chǎn)生一些監(jiān)督“空白地帶”。

財政監(jiān)督，就其本質(zhì)而言，我們認為：

1、財政監(jiān)督是經(jīng)濟監(jiān)督制度的重要組成部分，是現(xiàn)代民主政治的重要支柱。十八世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。歷史經(jīng)驗告訴我們，無論在何種社會制度下，權力一旦失去制約，就會變成脫韁的野馬，給社會帶來嚴重危害。為防止權力的濫用，除了應建立起權力制衡機制外，監(jiān)督也不可或缺。監(jiān)督就其范圍而言，非常廣泛，但財政監(jiān)督由于其抓住了政府權力的核心，因此最為至關重要。

2、財政監(jiān)督體現(xiàn)著對政府權力的制約。依法治國、建設社會主義法制國家，首先要求政府行為法治化。而政府行為法治化的關鍵，就在于政府財政行為的法治化。這也是公共財政的基本要求。因為財政權是政府的一項重要權力，如果對政府財政權不加以約束和控制，就無法從根本上實現(xiàn)對政府權力的控制。與此同時，公共財政是為了滿足社會的公共需要，對政府來說，只是受人民之委托來組織收入并安排支出，財政雖然由政府來組織和安排，但這決不意味著公共財政就是政府的財政，相反就其本質(zhì)而言應當是人民的財政。由此決定了政府不僅應每年向社會公眾公布其財政收支情況，而且在決策前應廣泛聽取社會各界的意見，以最大限度地保障人民群眾的根本利益。而要維護人民的利益，就有必要對政府財政收支進行監(jiān)督。相反，如果缺乏必要的規(guī)范和約束，那么就有可能導致政府及其官員財政收支活動的隨意性，從而導致人民利益遭受不應有的損害，財政職能也就無法實現(xiàn)。

二、加強財政監(jiān)督法律制度建設的必要性

加強對財政的監(jiān)督，歷來是我國經(jīng)濟監(jiān)督工作的重點。圍繞財政監(jiān)督，我國目前基本上建立了一套比較完整的財政監(jiān)督制度，同時也在財政監(jiān)督實務上進行了積極有效的探索。從參與監(jiān)督的主體看，有審計、財政、稅務等機關；從監(jiān)督層次看，有人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、稅務監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督；從監(jiān)督實踐看，也取得了一定的成效。但令人遺憾的是，財經(jīng)領域違紀違法問題不僅沒有得到有效解決，反而在某些領域呈愈演愈烈之勢。國家審計署《2003年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計報告》（以下簡稱《審計報告》）所揭示的八個方面的問題就是最好的例證。

我國財政領域存在上述種種問題，可以說，與財政監(jiān)督法律體系不健全、財政監(jiān)督法律制度建設長期滯后有著不可忽視的關系。我國現(xiàn)行與財政監(jiān)督有關的規(guī)定散見于相關法律規(guī)范之中。完整的財政監(jiān)督法律制度尚未形成，現(xiàn)行法律法規(guī)也存在諸多缺陷，概括起來，主要存在以下幾個方面的問題：

1、財政監(jiān)督法制建設滯后，財政監(jiān)督缺乏直接法律依據(jù)。迄今為止，我國尚未出臺一部系統(tǒng)地規(guī)定財政監(jiān)督的單行法律法規(guī)，財政監(jiān)督缺乏直接的法律依據(jù)和獨立完整的法律保障。財政監(jiān)督法制建設的滯后，不僅使得財政監(jiān)督主體缺乏必要的手段，而且也給財政監(jiān)督工作帶來諸多困難。

2、財政監(jiān)督單行規(guī)范的效力層次過低，權威性不足。我國現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)定大多散見于《憲法》、《預算法》、《會計法》等法律法規(guī)中，單行的財政監(jiān)督規(guī)定大多為財政部門制定的規(guī)范性文件或者地方法規(guī)、地方政府規(guī)章，不僅效力層次較低，直接影響了財政監(jiān)督法律規(guī)范的權威性、穩(wěn)定性。

3、現(xiàn)行財政監(jiān)督法律規(guī)范存在諸多缺陷，缺乏應有的可操作性。例如財政監(jiān)督與審計監(jiān)督、預算監(jiān)督就存在交叉和沖突，往往導致財政監(jiān)督實務中的交叉和重復，加大了監(jiān)督成本；又比如現(xiàn)行財政監(jiān)督規(guī)范缺乏對財政部門監(jiān)督權力的保障，如國家不僅從憲法的角度賦予了審計部門獨立依法行使監(jiān)督的權力，同時在《審計法》中又明確規(guī)定了審計機關的檢查權以及對不接受檢查的處罰權，但是作為預算管理部門和監(jiān)督部門的財政機關卻缺乏法律上的明確授權，嚴重影響了財政機關的財政監(jiān)督權威。

6、財政監(jiān)督存在的嚴重結構性缺陷。一是財政監(jiān)督檢查的范圍、內(nèi)容、程序、職責等缺乏立法保障，尤其是缺乏對違反財經(jīng)法律法規(guī)行為的處罰規(guī)定，使得財政監(jiān)督檢查行為多無果而終；二是監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，不僅造成監(jiān)督機構重疊、監(jiān)督成本昂貴，而且監(jiān)督機構之間因缺乏配合而造成諸多監(jiān)督空白；三是重視對預算內(nèi)資金的監(jiān)督，而對預算外資金則監(jiān)督不力。從中央到地方各級財政的預算編制不完整，政府預算僅包括預算內(nèi)收支，而大量的預算外資金則長期分散于各部門和單位，成為政府和中央難以掌握的“第二預算”，從而也不利于財政的有效監(jiān)督；[3]四是重視預算收入的監(jiān)督，輕視預算支出監(jiān)督，從而造成大量財政支出資金的低效與浪費；五是財政監(jiān)督檢查手段單一，過多集中于專項檢查，忽視日常監(jiān)督，財政監(jiān)督仍未徹底改變“三大檢查”時期的運動式、集中性、突擊型的特點。

從國外來看，重視對財政的監(jiān)督并建立較完備的財政監(jiān)督體系及財政監(jiān)督法律制度，是國外許多發(fā)達的市場經(jīng)濟國家的通常做法。不少市場經(jīng)濟發(fā)達國家都建立起議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，有必要借鑒國外一些國家的成功經(jīng)驗，加強我國財政監(jiān)督法律制度建設，這對于推進公共財政體制改革、建立高效、廉潔財政以及完善我國公共財政法律體系、推進政府依法行政、依法理財，均具有十分重要的意義。

三、我國財政監(jiān)督法律制度建設的對策建議

（一）財政監(jiān)督法律體系的構建

我們認為，一個完備的財政監(jiān)督法律體系應當以財政監(jiān)督法為龍頭來構建，具體來說，包括以下幾個方面：

1、財政監(jiān)督法。財政監(jiān)督法應該是財政監(jiān)督的基本法，是其他相關財政監(jiān)督法律規(guī)范的母法。換言之，其他財政監(jiān)督法律規(guī)范應當符合財政監(jiān)督法的規(guī)定，或者說，至少不應與之相沖突。

制定財政監(jiān)督法，我們認為，應當注意把握以下幾點：

一是財政監(jiān)督法立法模式的選擇。如前所述，財政監(jiān)督有廣義和狹義之分，財政監(jiān)督法也同樣如此。財政監(jiān)督法的立法模式，無非有兩種選擇：一是采取廣義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即把立法監(jiān)督、行政監(jiān)督（包括財政機關、審計機關的監(jiān)督）、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督都涵蓋其中；二是采取狹義的財政監(jiān)督法立法模式，亦即僅規(guī)定財政機關的監(jiān)督。就各地已經(jīng)頒行的財政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章來看，均采用了狹義財政監(jiān)督法的立法模式。我們認為，在我國，應采取狹義的財政監(jiān)督法立法模式較為適宜。如果采用廣義的立法模式，則有可能由于立法內(nèi)容過于龐雜而造成立法體系的紊亂，另外，從立法技術層面上來說，廣義的財政監(jiān)督立法模式，由于涉及到不同類型的監(jiān)督主體，無論是在監(jiān)督的性質(zhì)、目標、原則還是在具體內(nèi)容的選擇上，均存在較大差異，不僅立法難度大，而且也不利于實際操作。

二是明確界定財政監(jiān)督法的具體內(nèi)容。一些地方出臺的財政監(jiān)督地方性法規(guī)、規(guī)章，雖然對各地財政監(jiān)督實踐有一定的指導意義，但由于其內(nèi)容過于簡單、原則，如《吉林省財政監(jiān)督條例》和《安徽省財政監(jiān)督暫行規(guī)定》都只有22條、《湖南省財政監(jiān)督條例》也只有20條，同時又普遍存在監(jiān)督手段乏力、處罰措施空白這樣的立法“硬傷”，因此很難實現(xiàn)以立法活動保障并推動財政監(jiān)督實踐的立法初衷。我們認為，《財政監(jiān)督法》至少可以由八章組成：（1）總則。具體包括立法宗旨、適用范圍、監(jiān)督原則；（3）監(jiān)督主體、監(jiān)督對象和監(jiān)督范圍；（4）監(jiān)督主體的職責；（5）監(jiān)督主體的權限；（6）監(jiān)督程序；（7）法律責任；（8）附則。

2、財政收入監(jiān)督法。主要包括對稅收收入的管理監(jiān)督和非稅收入的管理監(jiān)督。對稅收收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《稅收征收管理法》；對非稅收入的監(jiān)督，我國目前已經(jīng)制定了《國庫券條例》、《關于加強預算外資金管理的決定》、《行政事業(yè)性收費條例》。將來有必要在上述法律規(guī)范的基礎上，制定《稅收基本法》、《國債法》、《基金法》、《企事業(yè)單位收費法》、《彩票法》等，強化對財政收入的監(jiān)督。

3、財政支出監(jiān)督法。目前，與財政支出有關的現(xiàn)行法律規(guī)范主要有《預算法》、《政府采購法》、《過渡時期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》等。按照公共財政支出改革的要求，將來亟需制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》、《財政補貼法》、《財政專項資金管理法》、《行政補償法》等，對財政轉(zhuǎn)移支付行為、財政補貼、專項資金撥付與使用、財政補償?shù)燃右杂行Ъs束，同時要進一步完善現(xiàn)行《預算法》。

4、財政投資監(jiān)督法。主要就財政投資的原則、程序、財政投資資金的運用等加以明確規(guī)定。

5、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督法。主要就國有資產(chǎn)的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓等加以監(jiān)督，規(guī)范國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)秩序，防止國有資產(chǎn)流失。

（二）財政監(jiān)督法律制度的具體設計

財政監(jiān)督法律制度的建設是一項系統(tǒng)工程，涉及眾多方面，學界雖然就如何構建與社會主義市場經(jīng)濟以及公共財政要求相適應的財政監(jiān)督制度進行了大量研究，但在具體問題的認識上分歧較大。我們認為，財政監(jiān)督法律制度建設，應著重探討解決以下幾個方面的問題。

1、構建以財政機關監(jiān)督為主的財政監(jiān)督體制

在我國，目前存在多個財政監(jiān)督主體，概括起來，主要有各級人大及其常委會、財政機關、審計機關、社會中介機構以及財政收支的部門、企事業(yè)單位。我們認為，這種多頭監(jiān)督的財政監(jiān)督體制，存在著監(jiān)督主體多元化、主體關系平行化和監(jiān)督職能重疊化的問題。財政監(jiān)督主體的多元化，在一定的條件下對維護財經(jīng)紀律有著積極意義，但從我國現(xiàn)行財政監(jiān)督體系運行情況來看，多頭化、平行化的財政監(jiān)督主體，對財政管理的整體來說，還是弊大于利。弊端之一，造成了執(zhí)法單位職能的相互交叉與混淆，甚至出現(xiàn)財政監(jiān)督“越位”與“缺位”并存問題；弊端之二，影響了財政監(jiān)督執(zhí)法的統(tǒng)一性和嚴肅性，不符合依法行政的要求；弊端之三，勢必造成重復檢查和多頭檢查，影響了經(jīng)濟與社會發(fā)展環(huán)境；弊端之四，增加了監(jiān)督成本，降低了財政監(jiān)督的工作效率。[4]

多頭監(jiān)督既然存在上述種種問題，那么是否就可以轉(zhuǎn)而采取由財政機關單獨實施財政監(jiān)督的單一主體的監(jiān)督體制呢？我們認為，采用單一監(jiān)督體制，雖然可以有效解決因監(jiān)督主體多元化、主體關系平行化和監(jiān)督職能重疊化而存在的問題，但難以實現(xiàn)對財政的有效監(jiān)督。因為財政機關的監(jiān)督只是一種內(nèi)部監(jiān)督，從本質(zhì)上來說，屬于一種行政監(jiān)督，有著其自身不可克服的局限性，且由于自身力量的有限而有可能形成監(jiān)督的空白點。從國外來看，多數(shù)國家均實行包括議會監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督等相結合的綜合監(jiān)督體系。鑒此，我們認為，在明晰相關監(jiān)督主體監(jiān)督職責的前提下，我國應建立以財政監(jiān)督為主且與立法監(jiān)督、社會監(jiān)督相配合的監(jiān)督體制。而這個體制的建立尤其是有效運轉(zhuǎn)，我們認為：

一是明確界定財政監(jiān)督與權力機關監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督各自的職權范圍。權力機關監(jiān)督，主要是通過人民代表大會審查并批準政府財政預算、決算來進行監(jiān)督，多屬于事前控制范疇，是一種最高層次的宏觀監(jiān)督，而不應當過多參與對具體財政活動的監(jiān)督。否則，有可能造成立法權與行政權的混淆。審計監(jiān)督，主要是向國務院負責對預算執(zhí)行情況的審計檢查，屬于事后監(jiān)督。包括對財政的某些專項資金使用情況的審計檢查，本質(zhì)上屬于對財政監(jiān)督的再監(jiān)督，應當是一種更高層次的監(jiān)督。如果說人大監(jiān)督和審計監(jiān)督是監(jiān)督財政的兩大主體的話，那么，人大監(jiān)督是事前監(jiān)督，而審計監(jiān)督則是事后監(jiān)督。財政機關的財政監(jiān)督，其監(jiān)督職能的實現(xiàn)：其一是通過財政部門專門監(jiān)督機構，對使用財政性資金的預算單位預算執(zhí)行情況的直接監(jiān)督檢查來實現(xiàn)財政性資金使用情況和使用效益的監(jiān)督；其二是通過財政部門專門監(jiān)督機構，對稅務等收入征收管理部門執(zhí)法質(zhì)量的監(jiān)督控制來實現(xiàn)對財政收入的監(jiān)督；其三是通過財政部門專門監(jiān)督機構，對會計師事務所及其注冊會計師等社會監(jiān)督機構執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督控制來實現(xiàn)對各預算單位、各經(jīng)營單位會計信息質(zhì)量的監(jiān)督。在西方市場經(jīng)濟國家，社會中介機構被稱為不拿薪水的“經(jīng)濟警察”，成為政府宏觀調(diào)控和企業(yè)微觀經(jīng)營之間的中介。在我國，社會經(jīng)濟監(jiān)督可以作為財政監(jiān)督的補充體系，定位于微觀經(jīng)濟的監(jiān)督，由此財政監(jiān)督對企業(yè)微觀經(jīng)濟由直接監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)督。同時建立財政監(jiān)督對社會中介機構的再監(jiān)督機制，依照《會計法》和《注冊會計師法》等規(guī)定，對社會中介機構的執(zhí)業(yè)水平、質(zhì)量及其履行社會經(jīng)濟監(jiān)督的公正性、公平性和合法性情況進行監(jiān)督檢查，提高會計信息的真實性。[5]

在上述幾個層次的監(jiān)督中，我們認為，財政機關應當是最主要的監(jiān)督主體，主要對財政收支尤其是財政資金使用的合法性、合規(guī)性和效益性進行事前、事中、事后的全方位的監(jiān)督。這是因為財政設有專門監(jiān)督機構，且能夠真實地了解財政收支的運行狀況，因此應當以財政機關作為監(jiān)督體系的主體。

二是將審計機關由隸屬于政府改為直接向權力機關負責。審計監(jiān)督是我國經(jīng)濟監(jiān)督的一個重要監(jiān)督方式，雖然近幾年來審計監(jiān)督取得了一定成效，但仍然存在監(jiān)督難的問題。主要原因在于各級審計機關隸屬于政府，很難依法獨立行使審計監(jiān)督權。審計監(jiān)督應退出政府執(zhí)法序列，歸位于各級人大。審計獨立于政府之外，代表人大行使監(jiān)督權，這樣即可以減少行政干預，同時也可以極大地提高審計監(jiān)督的權威。與此同時，也有利于彌補人大監(jiān)督力量的不足，可以理順長期以來懸而未決的財政監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的關系，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責。

2、明確界定財政監(jiān)督法的原則

關于財政監(jiān)督法的原則，我們認為，主要包括以下幾個方面：

一是依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督是指財政監(jiān)督必須由享有監(jiān)督權的主體在法定權限范圍內(nèi)按照法定程序進行監(jiān)督。具體來說，財政監(jiān)督主體由法律規(guī)定，監(jiān)督權由法律授予，監(jiān)督權的行使必須依據(jù)和遵守法律法規(guī)。亦即做到主體合法、依據(jù)合法和程序合法。強調(diào)依法監(jiān)督，不僅是依法治國、依法行政的要求，而且也是規(guī)范監(jiān)督行為，防止濫用監(jiān)督權以維護被監(jiān)督者利益的需要。

要做到依法監(jiān)督，第一，應當盡快制定財政監(jiān)督法，為財政監(jiān)督提供法律依據(jù)，實現(xiàn)財政監(jiān)督“有法可依”；第二，監(jiān)督機關及其工作人員在監(jiān)督過程中應當嚴格遵守和執(zhí)行法律，做到執(zhí)法必嚴、違法必究；第三，明確規(guī)定監(jiān)督機關及其工作人員應盡的義務，如忠于職守、依法辦事、不得利用職務之便牟取不正當利益、不得在被監(jiān)督對象中兼任職務等，對違反該義務的行為，規(guī)定相應的法律責任。

二是獨立監(jiān)督原則。所謂獨立性，是指必須從法律上明確監(jiān)督主體享有的法定職責、完成職責的程序和應當具有的監(jiān)督權，以及不受不正當干預的獨立監(jiān)督權。監(jiān)督是一種權力對另一種權力的監(jiān)督和制約，如果監(jiān)督主體的經(jīng)費來源、人事任免權等掌握在監(jiān)督客體的手中，則勢必會增強監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的依附性，這樣一來極易產(chǎn)生監(jiān)督的主客體錯位、或監(jiān)督主體、客體兩位一體，那么行政監(jiān)督就會流入空泛。只有獨立性，才能產(chǎn)生權威性，才能使監(jiān)督主體對監(jiān)督客體處于一種超然的位置，才能產(chǎn)生監(jiān)督的效果。

要做到獨立監(jiān)督，第一，應明確監(jiān)督主體的法律地位，并賦予監(jiān)督主體以相應職權；第二，各級政府及其部門應當自覺接受監(jiān)督，增強監(jiān)督意識，不干預監(jiān)督主體依法行使監(jiān)督權；第三，在財政監(jiān)督法中具體規(guī)定保障監(jiān)督權獨立行使的一些措施，對不正當甚至違法干預財政監(jiān)督的行為，應規(guī)定相應的法律責任。

三是公開、公正原則。公開、公正、公平原則是社會主義市場經(jīng)濟法則和社會主義經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，也是財政監(jiān)督執(zhí)法主體必須遵循的基本準則。公開原則，是指監(jiān)督主體據(jù)以實施監(jiān)督的法律法規(guī)及有關制度、信息應當向社會公開，在作出影響被監(jiān)督者權益的行為時，應當讓被監(jiān)督者了解該行為的依據(jù)、過程和結果。“陽光是最理想的消毒劑”，強調(diào)公開原則，是保障被監(jiān)督者合法權益、規(guī)范監(jiān)督主體監(jiān)督權的重要途徑。公正原則，是指財政監(jiān)督主體在監(jiān)督、檢查過程中處于超然的地位，一視同仁，公平對待被監(jiān)督者，不偏袒任何一方。公正不僅是財政監(jiān)督法的基本原則，而且也是法律所追求的基本價值之一。

要做到財政監(jiān)督的公開、公正，第一，財政監(jiān)督主體的監(jiān)督檢查活動或計劃應增加透明度，盡量避免或減少因“信息不對稱”而引起的對被監(jiān)督者利益的損害；第二，加強對財政監(jiān)督主體監(jiān)督權行使的再監(jiān)督，防止其濫用權力；第三，監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中，應嚴格遵循法定程序，實事求是地處理問題。

四是效率監(jiān)督原則。任何監(jiān)督都需要付出一定的成本，財政監(jiān)督也不例外。財政監(jiān)督的效率原則，一方面是指財政監(jiān)督主體自身在進行監(jiān)督時要講求效率，以最少的成本支出達到最佳的監(jiān)督目標；另一方面是指財政監(jiān)督必須以提高財政資金的使用效率為出發(fā)點，亦即使有限的財政資金真正發(fā)揮效益，而不是限制財政主體自主理財。強調(diào)效率監(jiān)督原則，不僅是財政監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是財政監(jiān)督目標有效實現(xiàn)的必然要求。

要做到效率監(jiān)督，一方面要求對監(jiān)督機關、監(jiān)督人員進行合理配置，提高監(jiān)督人員的素質(zhì)和水平；另一方面要合理制定監(jiān)督計劃，確立公共財政下的財政監(jiān)督理念。

五是合作監(jiān)督原則。財政監(jiān)督涉及的領域和范圍十分廣泛，單靠財政機關的監(jiān)督不可能奏效，在這種情況下，強調(diào)財政機關與其他監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中的相互合作，就顯得尤為重要。如前所述，我國目前實行的是多頭監(jiān)督，因此在監(jiān)督過程難免出現(xiàn)相互矛盾和沖突。為解決這個問題，有的認為，在組織管理上，可以建立一個類似“銀監(jiān)會”的機構，稱之為財政監(jiān)督委員會，現(xiàn)有的財政監(jiān)督機構要升格，要相對獨立，但又不獨立于財政部門之外。監(jiān)督委員會的人員組成結構要廣泛、合理，既需要培養(yǎng)專門的隊伍，也可以吸收一些有豐富財政工作經(jīng)驗的人員和從事財政教育、科研的人員做兼職委員。監(jiān)督檢查人員的業(yè)務素質(zhì)一定要高，能夠適應財政管理工作中不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。[6]還有的認為，要解決財政監(jiān)督工作政出多門，各自為戰(zhàn)的局面，可以考慮中央由人大財政經(jīng)濟委員會牽頭，審計署及特派辦、財政部監(jiān)督局及各地專員辦、國稅監(jiān)督機構、央行監(jiān)督機構參加，在地方以省（市）人大財經(jīng)委牽頭，地方財政監(jiān)督部門、地稅監(jiān)督機構、地方人行監(jiān)督機構參加，發(fā)揮中介機構的作用，共同構成監(jiān)督和再監(jiān)督的聯(lián)合協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。[7]我們以為，第一種建議具有一定的可行性，既不增加機構和編制，也有利于協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體之間的關系。

3、重新界定財政監(jiān)督的對象和范圍

關于財政機關監(jiān)督的對象和范圍，從一些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定來看，均為涉及財政收支、財務會計管理事項的部門和單位，監(jiān)督的范圍涉及預算的編制、執(zhí)行、預算調(diào)整、預算收入的征收與解繳、預算內(nèi)和預算外資金的使用、國庫有關事項、財務會計等。

我們認為，財政機關作為國民經(jīng)濟情況的綜合反映部門，與社會再生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的各種經(jīng)濟活動雖然都或多或少有著直接或間接的關系，但財政監(jiān)督的對象尤其是范圍不能過于廣泛。我國目前正在著手建立社會主義公共財政體系，與公共財政相適應，公共財政管理也應當只限于市場失靈的領域并在此范圍內(nèi)發(fā)揮作用。否則，財政則極有可能再次“越位”。鑒此，財政機關監(jiān)督的對象只能是與公共財政分配有直接關系的部門，監(jiān)督的范圍也只能限于與財政收支管理過程直接相關的事項，如預決算編制；預算的執(zhí)行；財政收支是否合法、合規(guī)與有效率；稅收征管與解繳；財政資金的使用；國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解和預算支出的撥付；國有資本金基礎管理等。企事業(yè)單位的財務管理等事項，則屬于微觀經(jīng)濟范疇，可以委托社會中介機構來進行監(jiān)督。

4、改革現(xiàn)行財政監(jiān)督的方式，強化財政監(jiān)督的權限

一要更新監(jiān)督理念。第一，逐步實現(xiàn)從微觀監(jiān)督向宏觀經(jīng)濟管理的轉(zhuǎn)變，提高財政監(jiān)督層次，寓監(jiān)督于管理之中，更好地為財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行服務。嚴格監(jiān)督、嚴格管理是一種內(nèi)在的有機統(tǒng)一。財政管理的范圍決定財政監(jiān)督的范圍，財政監(jiān)督的內(nèi)容促使財政管理建立在法制化的基礎之上，所以監(jiān)督是管理的重要內(nèi)容之一。管理離不開監(jiān)督的實施。沒有監(jiān)督的管理只會流于形式，而管理一旦缺乏監(jiān)督，也不會有權威性。就機制而言，不存在沒有管理的機制，也不存在沒有機制的管理，財政監(jiān)督和管理在機制中得到統(tǒng)一的應用。[8]第二，加大對財政違紀違法行為的處罰力度，實現(xiàn)從重檢查、輕管理向依法監(jiān)督、依法管理轉(zhuǎn)變；第三，加強財政收支單位的內(nèi)部控制建設，實現(xiàn)從注重對被監(jiān)督單位的外部監(jiān)督向注重強化被監(jiān)督單位內(nèi)部控制和自律意識轉(zhuǎn)變；第四，強化服務管理的理念，實現(xiàn)從單純強調(diào)監(jiān)督向監(jiān)督、服務并重轉(zhuǎn)變。

二要確立規(guī)范的財政監(jiān)督方式。財政監(jiān)督方式要逐步由側(cè)重于專項的、事后的、突擊性的監(jiān)督檢查方式，向經(jīng)常性的、全過程的監(jiān)督方式轉(zhuǎn)變，立足于財政管理，著眼于財政活動的全過程，通過進行日常監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)財政管理過程中存在的問題，真正形成監(jiān)督與管理并重，日常監(jiān)督管理與專項監(jiān)督檢查相結合的財政監(jiān)督工作新方式。對財政收支進行全方位監(jiān)督，具體包括：（1）事前監(jiān)督。亦即對本級預算編制的監(jiān)督。檢查本級預算的編制是否符合預算法基本原則、程序是否合法、預算編制是否保持收支平衡、收支規(guī)模是否合理等。（2）事中監(jiān)督。亦即對本級預算執(zhí)行的監(jiān)督。監(jiān)督本級預算執(zhí)行過程中各項預算收入資金的征收、入庫和各項預算支出資金的分配、管理、使用以及預算外資金的立項、收取、管理和使用等。（3）事后監(jiān)督。亦即對本級預算執(zhí)行結果的監(jiān)督。監(jiān)督的重點是財政收支是否真實、合法和有效率。

三要強化財政監(jiān)督手段，賦予財政機關更多的監(jiān)督權限。具體來說，在《財政監(jiān)督法》中應當賦予財政機關以相應的執(zhí)法監(jiān)督權。具體來說：（1）依法制定財政監(jiān)督規(guī)章、規(guī)則權；（2）要求監(jiān)督對象報送與監(jiān)督有關的資料權；（3）調(diào)查取證權；（4）現(xiàn)場檢查權；（5）查詢涉嫌違法資金、收入或者申請司法機關凍結涉嫌違法資金、收入權；（6）暫?；蛲Ｖ箵芨杜c違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為直接有關的款項權；（7）行政處罰權。當然，在賦予財政監(jiān)督機關權力的同時，為防止其濫用權力，有必要對其行使權力的程序和要求作出明確規(guī)定。

6、嚴格財政監(jiān)督法律責任

從我國有關財政監(jiān)督的法律規(guī)范來看，雖然就財政違法行為規(guī)定了相應的法律責任，但存在不少問題。概括起來：一是比較零散，缺乏系統(tǒng)規(guī)定。對財政違法行為，散見于《預算法》、《審計法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》之中；二是有關規(guī)定存在嚴重的滯后性。例如《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》是國務院于1987年制定，許多內(nèi)容與《行政處罰法》等相關規(guī)定不完全吻合；三是處罰過輕，難以實現(xiàn)對財政違法行為的制裁。例如《審計法》第41條規(guī)定：“被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。”但依法追究何種責任，該法沒有作出明確規(guī)定，同時也沒有現(xiàn)行法律可以依據(jù)，實際上該條的規(guī)定無疑于“法律白條”。又比如《預算法》關于法律責任僅有3條規(guī)定，與該法的禁止性規(guī)定嚴重脫節(jié)，至使相當多的預算違法行難以得到有效遏制。鑒此，在制定《財政監(jiān)督法》時，有必要對財政違法行為的法律責任作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。從違法的主體來說：一是應規(guī)定監(jiān)督對象實施違法行為的法律責任；二是對監(jiān)督機關及其人員濫用職權、玩忽職守等應規(guī)定相應的法律責任。從法律責任的類型來說，包括民事責任、行政責任和刑事責任三種。就《財政監(jiān)督法》而言，更多應強化監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體實施違法行為的行政責任和刑事責任，通過加大處罰的力度，來遏制財政違法行為愈演愈烈的現(xiàn)象。

【注釋】

[1]顧超濱主編：《財政監(jiān)督概論》，東北財經(jīng)大學出版社1996年版，第7頁。

[2]李武好韓精城劉紅藝等著：《公共財政框架中的財政監(jiān)督》，經(jīng)濟科學出版社2002年版，第14頁。

[3]劉曉鷗：《關于我國財政監(jiān)督的若干思考》，《沈陽大學學報》2002年第1期。

[4]蔣敏元李龍成：《論我國公共財政框架中的財政監(jiān)督體系建設》，《學習與探索》2003年第5期。

[5]寇鐵軍崔惠玉：《關于強化財政監(jiān)管的若干思考》，《財經(jīng)問題研究》2002年第2期。

[6]孫亦軍：《對當前加強財政監(jiān)督職能的思考》，《中央財經(jīng)大學學報》2003年第4期。

[7]劉東吳磊：《公共財政框架下財政監(jiān)督體系探討》，《四川財政》2002年第10期。

[8]梁尚敏：《略論建立有效的財政監(jiān)督機制》，《四川財政》2002年第9期。