部門決算預(yù)算比較缺失因素研究

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編者按：本論文主要從部門決算與部門預(yù)算對(duì)比性的意義；部門決算與部門預(yù)算對(duì)比性缺失的原因分析；如何增強(qiáng)部門決算與部門預(yù)算的對(duì)比性等進(jìn)行講述，包括了財(cái)政部門的原因、預(yù)算編制單位的自身原因、規(guī)范預(yù)算編制程序、注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系、加強(qiáng)建章立制，增強(qiáng)預(yù)算的公開性和透明度，推進(jìn)政務(wù)公開和依法理財(cái)工作、建立健全人大預(yù)算審查制度、完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)等，具體資料請(qǐng)見：

一、部門決算與部門預(yù)算對(duì)比性的意義

編制部門預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的預(yù)算編制方法。編制部門預(yù)算是貫徹依法治國(guó)、依法行政方針的客觀需要，有利于人大對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督，有利于預(yù)算的公平、公正、公開，有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念，提高預(yù)算管理水平。部門決算是國(guó)家預(yù)算體系運(yùn)行結(jié)果的年終反饋，是財(cái)政部門、上級(jí)主管部門和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門制定政策、管理與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過(guò)程、編制下年度政府預(yù)算及進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要信息依據(jù)。部門決算與部門預(yù)算的對(duì)比一方面反映了部門預(yù)算編制是否合理；另一方面反映了部門預(yù)算的執(zhí)行情況。

在各單位的具體實(shí)踐中，部門決算與部門預(yù)算存在較大的差異，可比性較差，表現(xiàn)在兩個(gè)方面，有的是總體收支差異較大，有的總體收支差異不大，但明細(xì)項(xiàng)目差異十幾倍，甚至幾十倍。

二、部門決算與部門預(yù)算對(duì)比性缺失的原因分析

造成決算與預(yù)算不配比主要是由于財(cái)政部門與基層編制單位兩方面因素引起的。

（一）財(cái)政部門的原因。

1.財(cái)政與部門間的關(guān)系難以理順。

（1）部門預(yù)算是以部門為主的“被動(dòng)”預(yù)算。我國(guó)目前的部門預(yù)算主要是依靠部門來(lái)編制的，財(cái)政部門只是在部門上報(bào)預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財(cái)力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財(cái)政總預(yù)算。

（2）部門預(yù)算的財(cái)權(quán)沖突問(wèn)題。一是預(yù)算外資金未全部納入部門預(yù)算的現(xiàn)象大量存在；二是目前多個(gè)部門擁有預(yù)算分配權(quán)，財(cái)政部門很難從整體上對(duì)一個(gè)部門的預(yù)算進(jìn)行掌握和控制；三是財(cái)政部門內(nèi)部資金分配權(quán)分割。目前部門預(yù)算資金分配權(quán)仍然落實(shí)在內(nèi)部各職能部門手中，實(shí)行對(duì)口分配，分管業(yè)務(wù)處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目。

（3）事業(yè)單位退出機(jī)制不暢。最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現(xiàn)象。在以前收費(fèi)、罰款沒(méi)有得到有效控制的時(shí)期，各地增設(shè)了很多依賴收費(fèi)生存的事業(yè)單位，這些單位可以說(shuō)是“因費(fèi)而生”。隨著國(guó)家對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的清理、取消，很多賴此生存的事業(yè)單位失去了經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這些“因費(fèi)而生”的單位本應(yīng)“清費(fèi)而滅”，卻借取消收費(fèi)之機(jī)改成了財(cái)政全額撥款單位。

2.缺乏部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績(jī)效考核機(jī)制。

（1）人大對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督流于形式。目前人大審議部門預(yù)算的時(shí)間很短，在如此倉(cāng)促的時(shí)間內(nèi)，要想認(rèn)真、逐項(xiàng)地審議部門預(yù)算很難做到，只能對(duì)預(yù)算進(jìn)行總體性、一般性審查，最終流于形式。

（2）部門預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)法律空檔。我國(guó)一直實(shí)行歷年制預(yù)算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預(yù)算草案要待3月份以后舉行的各級(jí)人代會(huì)審批，一年中有1/4的時(shí)間實(shí)際上沒(méi)有預(yù)算，不僅沖擊了預(yù)算的正常進(jìn)行，而且使部門預(yù)算的嚴(yán)肅性大打折扣。

（3）部門預(yù)算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對(duì)預(yù)算的了解，只有報(bào)紙登載的財(cái)政預(yù)算報(bào)告，其他所有政府或部門預(yù)算數(shù)據(jù)、決策過(guò)程對(duì)普通公眾而言，幾乎都屬于機(jī)密范疇，公眾無(wú)法參與。

（4）沒(méi)有建立對(duì)部門預(yù)算編制質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效的考核機(jī)制。盡管部門預(yù)算改革在全國(guó)各級(jí)廣泛推開，但部門預(yù)算的編制質(zhì)量如何，部門決算同年初部門預(yù)算的差異程度有多大，沒(méi)有人對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)考究。同時(shí)，部門預(yù)算特別是項(xiàng)目支出預(yù)算尚沒(méi)有建立起有效的績(jī)效考評(píng)、追蹤問(wèn)效機(jī)制，在具體編制過(guò)程中，由于項(xiàng)目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。

3.科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立。

（1）現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡。現(xiàn)行的定額是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來(lái)的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門間苦樂(lè)不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無(wú)法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

（2）很難確立科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。一方面為了使定額標(biāo)準(zhǔn)更加接近單位的實(shí)際情況，與定額直接相關(guān)的部門單位分類分檔應(yīng)該越細(xì)越好，但分類分檔越細(xì)也就失去了確立定額標(biāo)準(zhǔn)的目的，定額標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的范圍過(guò)窄，預(yù)算分配的公平性也很難得到體現(xiàn)；另一方面，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)預(yù)算定額的統(tǒng)一，對(duì)部門職能的特殊性考慮不夠，又不利于部門工作開展和積極性的發(fā)揮。

4.以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)與部門預(yù)算改革不相適應(yīng)。

（1）現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度無(wú)法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息。由于我國(guó)的預(yù)算會(huì)計(jì)主要側(cè)重于財(cái)政資金的收支核算，對(duì)各單位占用的大量長(zhǎng)期資產(chǎn)關(guān)注不夠，行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價(jià)值虛增等問(wèn)題，不能真實(shí)、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源及使用情況，無(wú)法為編制部門預(yù)算提供清楚的“家底”。

（2）現(xiàn)代預(yù)算編制由過(guò)去的“投入法”改為“產(chǎn)出法”，強(qiáng)調(diào)部門所提供服務(wù)的效果和效率。對(duì)部門進(jìn)行績(jī)效管理最終還是要?dú)w于對(duì)部門預(yù)算的績(jī)效評(píng)估、衡量和追蹤上。傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制會(huì)計(jì)無(wú)法核算和反映公共資源的優(yōu)化配置和合理使用情況，提供公共部門的績(jī)效考核指標(biāo)，迫切要求采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。

（二）預(yù)算編制單位的自身原因。

1.某些基層編制單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算重視不夠。有些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算的嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為填報(bào)預(yù)算就是湊數(shù)字，隨意編制預(yù)算；有些單位則為了從財(cái)政部門要到錢，虛列支出，把國(guó)家預(yù)算資金從國(guó)庫(kù)里套出來(lái)。年終編制決算報(bào)告時(shí)，有的出現(xiàn)較大差異的單位為了數(shù)字好看，隨意調(diào)節(jié)數(shù)字。通過(guò)這種方式編制出來(lái)的預(yù)、決算的可比性無(wú)從談起。

2.具體預(yù)算編制人員不依法辦事，隨意拼湊數(shù)字。有的財(cái)務(wù)人員沒(méi)有嚴(yán)格依照《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》等法律的規(guī)定辦事，編制預(yù)算時(shí)馬馬虎虎或者完全按照單位領(lǐng)導(dǎo)的意圖捏造數(shù)據(jù)；編制決算時(shí)為了通過(guò)財(cái)政部門的審核，違背真實(shí)情況拼湊數(shù)字，單位領(lǐng)導(dǎo)提起筆來(lái)就簽字上報(bào)。

3.預(yù)算單位報(bào)告不夠及時(shí)，與財(cái)政部門溝通不夠主動(dòng)。由于國(guó)家政策的變化，有些預(yù)算編制單位在年度內(nèi)事權(quán)變動(dòng)較大，有些單位出現(xiàn)突發(fā)狀況，專項(xiàng)資金無(wú)法及時(shí)到位只能由其他經(jīng)費(fèi)中暫時(shí)先支出而又未及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。

三、如何增強(qiáng)部門決算與部門預(yù)算的對(duì)比性

1.規(guī)范預(yù)算編制程序。一是適當(dāng)提前預(yù)算編制時(shí)間；二是簡(jiǎn)化編報(bào)程序。目前從中央到地方普遍實(shí)行“二上二下”的編制方法，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，適當(dāng)簡(jiǎn)化編報(bào)程序，比如可以變通實(shí)行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

2.注意把握財(cái)政部門與其他部門的關(guān)系。一是財(cái)政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎(chǔ)上，不斷增加預(yù)算編制的主動(dòng)性；二是預(yù)算編制要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，提高項(xiàng)目安排的透明度。

3.加強(qiáng)建章立制，增強(qiáng)預(yù)算的公開性和透明度，推進(jìn)政務(wù)公開和依法理財(cái)工作。部門預(yù)算要體現(xiàn)公平、透明的原則。對(duì)于單位的經(jīng)常性支出，要通過(guò)建立科學(xué)的定員定額體系，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的標(biāo)準(zhǔn)化；對(duì)單位的項(xiàng)目支出，要通過(guò)填報(bào)項(xiàng)目文本、建立項(xiàng)目庫(kù)和科學(xué)論證，采用擇優(yōu)排序的方法確定必保項(xiàng)目和備選項(xiàng)目。預(yù)算報(bào)告要對(duì)公眾公開，讓公眾及時(shí)了解政府的預(yù)算政策和資金去向，建立健全公眾對(duì)預(yù)算程序的參與制度。

4.建立健全人大預(yù)算審查制度。首先要設(shè)立專司預(yù)算審查的專門委員會(huì)。目前中央及部分地方人大已經(jīng)在財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)立了預(yù)算委員會(huì)，這對(duì)于加強(qiáng)預(yù)算審查、強(qiáng)化預(yù)算約束起到了積極的作用。考慮到預(yù)算審查的專業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)將具有相關(guān)素質(zhì)的專業(yè)人員吸收進(jìn)入預(yù)算委員會(huì)。

5.完善定員定額標(biāo)準(zhǔn)。制定定員定額標(biāo)準(zhǔn)要遵循以下幾個(gè)原則：一是財(cái)力與行政事業(yè)發(fā)展相結(jié)合。定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需求，也要建立在較為可靠的財(cái)力基礎(chǔ)上；二是公平公正原則。結(jié)合部門的實(shí)際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個(gè)性，適當(dāng)拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒；三是同步考慮部門的特殊性，部門的特殊業(yè)務(wù)支出可以制定較高的定額。

6.建立健全部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度。對(duì)預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問(wèn)效，不斷提高預(yù)算資金的使用效益。在項(xiàng)目申報(bào)階段，在部門評(píng)審的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)大財(cái)政委托評(píng)審的范圍，以保障項(xiàng)目確實(shí)必需、可行；在項(xiàng)目執(zhí)行階段，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)階段性成果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)；在項(xiàng)目完成階段，項(xiàng)目單位要及時(shí)組織驗(yàn)收和總結(jié)；財(cái)政部門定期或?qū)ｍ?xiàng)考核，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果記入項(xiàng)目庫(kù)，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，促使預(yù)算資金真正從“重分配”向“重管理”轉(zhuǎn)變。

6.完善各項(xiàng)配套措施。財(cái)政支出管理體制改革包括三個(gè)主要組成部分：改革預(yù)算編制方法，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，推行政府采購(gòu)制度。實(shí)行部門預(yù)算解決的是預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性和嚴(yán)肅性問(wèn)題，國(guó)庫(kù)集中收付制度解決的是資金調(diào)度的靈活性和效益性問(wèn)題，政府采購(gòu)解決的是資金使用的公開性和透明性問(wèn)題，這三個(gè)部分相輔相成，只有配套聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)，才能取得預(yù)期的改革效果。

7.基層編制單位領(lǐng)導(dǎo)重視，樹立預(yù)算意識(shí)。編制預(yù)算時(shí)實(shí)事求是，謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)，科學(xué)合理地預(yù)測(cè)，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，單位財(cái)政運(yùn)行就以預(yù)算為準(zhǔn)，不得隨意突破。

部門預(yù)算是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。推動(dòng)部門預(yù)算的發(fā)展，一方面需要財(cái)政部門加大對(duì)部門預(yù)算編制工作的宣傳，并根據(jù)客觀情況制定科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體系；另一方面也需要各預(yù)算部門提高對(duì)部門預(yù)算編制工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。解決這些問(wèn)題還需要各部門多方面的努力，需要其他財(cái)政改革措施的不斷深入，才能使部門預(yù)算制度日趨完善。