財政風險法律

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財政安全

怎么樣的財政才是合理的安全的財政呢？

筆者在翻閱了有關的資料后得出這樣的結論：

首先，如果政府能夠長期保持財政收支平衡，則政府財政是可持續的，換言之就是沒有財政危機；其次，盡管在相當長時期內不能實現財政收支平衡，但政府能夠通過發行國債為財政赤字融資，則政府依然可以是可持續的。最后，如果在經濟中存在這樣一種機制，當財政脫離平衡狀態之后，經濟變量之間的相互作用可以使財政恢復或趨于恢復平衡，則政府的財政狀態仍可定義為穩定可持續的。

能夠做到上述三點的政府的財政才使健康的財政，那么中國的情況是怎么樣的呢？

財政風險

在中國，就目前看來，政府正在試圖通過發行國債為財政赤字融資，以達到財政危機的解決。因此，國債構成了政府財政赤字的組成部分。但，應當指出的是，國債并沒有充分反映政府的實際負債規模和財政風險水平。

這是因為，一般來說，政府債務分為四大類型，不單有國債這樣的顯性直接負債，還有隱性直接負債，顯性或有負債，隱性或有負債。平時關注的債務是第一類，顯性的直接債務，其他三部分基本不大關注，也沒有列入政府的正式財政報告里。中國政府實際負債規模大于公布的國債數。

第一、糧食經營虧損掛賬。從國家權威機構獲得的數據表明，由于糧食過剩，國家財政用于糧食保管費用、利息和價差虧損補貼（移庫、陳化糧拋售、軍供）等方面的支出不斷上升，負擔沉重。

目前，中國糧食的虧損掛賬數額非常龐大，如果不加快改革將會對財政構成非常大的壓力。

第二、“三位一體”的銀行、企業、政府債務

在中國，所有的隱性財政風險中，金融業所占的比重最大，問題也最嚴重。1999年從四大國有商業銀行剝離給四大資產管理公司的不良資產有1．4萬億，按70％的損失率來算，大概會損失1萬億。這是個相當驚人的數字。

企業方面的或有債務，同樣可能成為政府的隱性債務。1998年有關部門（銀行、國有資產管理局等）的抽樣調查，曾得出當時國有企業“三分之一不虧或贏利、三分之一明虧、三分之一潛虧”的基本判斷，這說明國有企業潛虧的問題不可忽視，財政在經濟動態發展中可能或多或少要為之承擔一定的責任。

在養老金這一塊，由國家體改部門與國外保險機構聯合進行的一項課題研究估測，近年我國養老金隱性債務累積規模，即使是按相關因素的中值來計算，也要高達37000億元人民幣左右。當然，這是一種或有債務，并非馬上產生償債壓力，但其間社保體制因素變動的效應，可能是難以全面估測的。

在中國目前來看，國有經濟仍然是一個由財政、銀行、企業三個部門組成的巨型公司。銀行不良貸款的損失，隱性養老金債務與財政部發行的國債一樣，都是國家對非國有債權人（居民）的債務，或全體人民對其他人的債務。因此，在評估政府債務的可持續性時，必須把三個部門放在一起計算。

第三、財政結構——地方財政的債務之憂

中國財政的局部的、地區性的危機，也就是所謂的財政危機結構性問題。事實上，由于稅制改革不到位，中國很多地方尤其是鄉這一層次的財政的確面臨著嚴重的財政危機。我們知道，在鄉鎮的財政收入中，有一半是用于民辦教師的工資，這是一種很基本的財政支出。而這種很基本的財政支出，我們的中央財政沒有承擔起來。我國財政體制多年來一直存在著事權與財權不清的缺陷，中央財政很多該做的事沒有做，而很多不該做的事又在大包大攬。中央大包大攬，很多事情又是''''我請客，你掏錢''''，讓地方政府掏腰包，這樣就進一步加重了地方財政的危機。在農村稅費改革前，鄉鎮就存在著財政收支缺口。據有關材料顯示，在我國3000多個縣市中，財政長期呈現赤字的縣市已超過50％，全國1080個縣發不出工資來，約有50％～60％的鄉（鎮）入不敷出。而且赤字時間長，鄉鎮財政收支缺口大多有七、八年的歷史了，嚴重的地區已經超過了十年。農村稅費改革取消了原先納入鄉鎮財政預算和村級財務開支的稅費項目，如鄉統籌、教育集資、屠宰稅等，鄉鎮可用財力一下子變得更加捉襟見肘了。為了解決鄉村財政支付危機，中央和省級財政加大了轉移支付的力度。2001年中央財政對試點地區的轉移支付總額為100億元，2002年為200億。但是面對龐大的財政硬缺口，中央和省級政府的轉移支付也是杯水車薪。

我國農村合作基金會的破產清償，使地方財政風險成倍地擴大。1999年，中央宣布取締農村合作基金會，限期清盤、清償。這個曾經在我國廣闊農村地區發揮作用的金融機構從此壽終正寢，同時也給地方政府帶來了巨額的債務。如廣東省政府為了清償全省886家農村合作基金會的股金，向中央借款71．13億元，各級政府自籌資金20．9億元，對個人合法股金進行一次性全額兌付。對政府財政來說，這些債務是出于社會穩定的壓力，不得不承擔的。

這些政府的非正式債務離真正的債務還有一定距離。而且有些或有債務，前幾年可能是或有債務，但近幾年還了，就沒有事了。但當把這些都加起來，政府的財政風險還是相當大的。

法律控制

從根本上說，財政風險的釋放，要依靠我國經濟的漸進成長，但這樣的邏輯不能倒過來說，不能指望無限的財政擴張可以支撐較好的經濟成長數字，然后夢想此數字可以掩蓋先前的財政擴張。舒緩財政風險已成為當務之急，就目前的觀點來看，主要是從這樣的幾個方面進行所謂的財政減壓：大力發展非國有企業、推動國有部門改革、降低銀行償債、完善轉移體制、嘗試地方舉債、控制收入總量、優化支出結構、降低名義稅率、免除農業稅費。

以上所說的主要側重于政策上的講義。從法律的角度來講，筆者認為中間機關應當有如下的作為。

筆者認為，應當對財政法、預算法、稅法進行必要的調整。

首先，對財政收支——預算法的修訂并以法律的形式進行下去。目前的主要內容是對收入總量的控制和支出項目的內容的更正。盡管財政稅收的增長得力于加強征管，但一只手多收稅壓抑私人部門投資和消費的積極性，另一只手擴張公共投資，無疑增加了投資風險。此外，在好的項目儲備基本耗盡，財政帳面資金相對充裕的時候，是否還有必要繼續增發國債？

而對支出而言，一是中央財政似乎對基礎設施的“軟項目”投資不足，尤其是對于自身職責之內的九年義務制教育盡義務不足。例如，相當多的西部地區頗為貧困，農民很少或基本沒有現金收入，基層政權靠攤派來維持“民辦學校”和自身的生存。二是中央財政似乎漠視了農村仍然是持續的凈剩余流出的地區。在縣以下金融機構基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機構向農村注資資本已不現實，那么通過中央和地方財政向農業、農村和農民提供投融資便利就勢在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。對于此，應當進行相關的立法，把財政支出的項目以及正當程序進行合理的規劃。

其次，以法律的形式免除農業稅費，而不是行政命令。為什么農業稅費必須免除？一是稅收的源泉是個人所得，鑒于農民階層很少有月收入超過800元的，因此其絕大部分本就不應該成為現實的納稅人。二是寄生在農業稅上苛捐雜稅太多。中央財政僅僅通過5%的農業稅汲取了約300億的稅入，而各級政權在其上滋生出來的稅費估計在2000多億！從中央財政看免除農業稅無傷大雅，否則盤根錯節寄生出來的稅費所導致的結果，只能是民怨沸騰，而且還加大了財政的另一層面上的風險。

第三，對稅法進行必要的修訂和調整。首先就是要把稅收立法的真正主體的地位突顯出來，讓全國人大及其常委會真正的作到稅收立法。同時對政府的對稅法的越權性設立進行必要的糾正與認可。接著應當對名義稅率進行必要的調低。過高的名義稅率導致了廣泛的偷稅漏稅，而這又一步導致了稅收大檢查和懲處的難度，變成高稅率、高違規背景下的法不責眾，要解開這樣的“死結”，只有降低稅率和強化征管。目前，對個人的所得稅已因起點過低而淪落為“工薪稅”或工資附加稅，而對企業的所得稅方面，盡管統一內外資所得稅率原則已定，其趨勢只能是內資企業所得稅率向外資企業靠而不是相反，但至今尚無動作。所得稅的改革恐怕還不是最緊迫的，增值稅改革更為迫切，實踐表明中國經濟難以承受如此寬的生產型的稅基，也可能并不能承受高達17％的稅率，因此，無論是所得稅還是增值稅，都需要切實地降低稅率。

當然，財政風險的法律控制遠不止這些，但是，這三者應是當務之急。需要補充的是在對財政風險進行法律控制的時候，也應當注意已有的行政政策所起到的實際作用，在必要的時候將其法定化。