國外政策性金融監督

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摘要：本文在區別商業性金融與政策性金融、一般金融監管與政策性金融特殊監督的基礎上，比較分析各國政策性金融制度獨特的監督機制和權力結構，提出完善我國政策性金融監督體制的具體對策與政策建議。

關鍵詞：政策性金融；監督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監督機制體現的是一種特殊的監督關系，即依據各個單獨的政策性金融機構法所形成的一種特殊的監督機制和權力結構。監督的目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監督內涵主要表現為：由政府相關部門和權威專家或其他行業人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權利制衡結構或治理結構，并由董事會(理事會)對機構行使最高的決策、協調與監控的職能權力；由政府直接控制政策性金融機構的主要人事任免權，政府相關部門參與協調與制約，國家審計機構定期或不定期的專門審計監督，從而從機構外部對政策性金融機構進行控制、組織、約束、協調、保障的特殊監督機制。這樣，就從政策性金融機構的外部和內部兩個層面上，構成了政策性金融獨特的監督機制和權力結構。

一、政策性金融監督機制的國際比較

(一)日本政策性金融監督制度

日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。

(二)德國政策性金融監督制度特征

講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。(三)美國政策性金融監督制度特征

美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。

二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議

借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。

(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規

實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。

(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構

通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系

考核指標要定量化和具體化，含義必須明確，可統計和進行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業性金融機構的盈利性考評要求，在注重評價政策性金融的政策實現度的基礎上，將其政策性貢獻同其工作業績和工作報酬也同時掛鉤和制度化，體現規范、約束機制與激勵機制的有機統一。一般而言，衡量和評價政策性金融的效果不外乎兩個方面：一是財務穩健度，主要參考資產質量和利潤兩個指標，綜合考察經營管理水平。政策性金融機構作為一種金融機構，也要求其資產安全(風險大的政策性項目，應該由政府財政或相應決策部門提供擔保或貼息)，以及至少是保本微利基礎上的非競爭性盈利。這是政策性金融機構生存和可持續發展的基本要求。二是政策實現度，包括政策性銀行與政府的溝通協調度，政策性信貸政策與經濟政策的關聯度，貸款、擔保和保險對形成現實生產和出口能力的貢獻度，對社會投融資安排的便利度，產業發展目標的實現度，地區發展目標的實現度等具體指標。當然，要嚴格準確地認定和區分政策性虧損和經營性虧損。對于政策性虧損，應該由政府財政兜底；對于經營性虧損，必須追究相關人員的經濟和法律責任。

第四，要注重發揮國家審計監察和新聞媒介的社會輿論監督作用。政策性金融機構也要定期向社會公眾公開、公布財務報表和業務活動情況，增加透明度，以盡可能地防止“內部人控制”和尋租現象。