審計(jì)財(cái)產(chǎn)保全管理

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申請人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)為數(shù)不多的執(zhí)法手段之一，也是審計(jì)機(jī)關(guān)解決執(zhí)行難問題較有效的方法之一。本文從財(cái)產(chǎn)保全的概念介紹入手，分析了審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)、基本特征、應(yīng)遵循的原則，提出了有待明確和必須解決的法律問題，并提出了相應(yīng)的立法建議。

一、財(cái)產(chǎn)保全的概念與分類

什么是財(cái)產(chǎn)保全？人民法院在受理民事訴訟案件和行政執(zhí)行案件中，為了保證民事案件當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的合法權(quán)益，保證將來發(fā)生法律效力的法律文書和行政執(zhí)行文書能夠順利執(zhí)行，而對有爭議的標(biāo)的物或有關(guān)財(cái)產(chǎn)采取一種限制處分的臨時(shí)性法律保護(hù)措施，叫做財(cái)產(chǎn)保全。財(cái)產(chǎn)保全可分為民事訴訟案件中的訴訟保全、訴前保全和行政執(zhí)行案件中的非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全(以下簡稱執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全或財(cái)產(chǎn)保全)。

二、審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的法律依據(jù)及其基本特征

1、審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全具有實(shí)體法依據(jù)和程序法依據(jù)。

(1)現(xiàn)行《審計(jì)法》及其實(shí)施條例明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的實(shí)體法依據(jù)。

《審計(jì)法》第四十三條規(guī)定：被審計(jì)單位違反本法規(guī)定，轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)予以制止，或者申請法院采取保全措施。

《審計(jì)法實(shí)施條例》第五十一條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的，有權(quán)予以制止，或者提請人民政府或者有關(guān)主管部門予以制止，或者依法申請人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。

(2)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)首次規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的程序法依據(jù)。

《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。后者申請強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。至此，非訴訟行政執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全作為我國行政執(zhí)行中的一項(xiàng)新的保全制度，首次以立法形式確定下來，標(biāo)志著我國行政訴訟法律制度的進(jìn)一步完善，為落實(shí)《審計(jì)法》及其實(shí)施條例中有關(guān)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定，提供了程序法方面的保證。

2、審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全具有自身的一些基本特征。

審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全制度，是現(xiàn)行法律法規(guī)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的為數(shù)不多的強(qiáng)制性執(zhí)行手段之一。在我國行政訴訟法律制度體系中屬執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全制度。執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全是指人民法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)或具體行政行為確定的權(quán)利人的申請，在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，因情況緊急，不立即采取保全措施將會使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害，對被申請人的財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制措施。這一制度可以有效地防止義務(wù)人隱匿、轉(zhuǎn)移、揮霍其財(cái)產(chǎn)，逃避依法應(yīng)當(dāng)履行的給付義務(wù)，從而保證行政機(jī)關(guān)生效法律文書的順利執(zhí)行，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

由于《行政訴訟法解釋》第九十二條對訴前財(cái)產(chǎn)保全制度在執(zhí)行過程中的相關(guān)事宜缺乏明確、具體和可操作性的規(guī)定，依據(jù)該解釋第九十七條的規(guī)定，參照《民事訴訟法》第九十四條的相關(guān)規(guī)定，財(cái)產(chǎn)保全措施可采取查封、扣押、凍結(jié)、停止支付或者法律規(guī)定的其他方法。采取財(cái)產(chǎn)保全措施一般要經(jīng)過申請、擔(dān)保、裁定、解除程序，因保全錯誤或不當(dāng)給被申請人造成經(jīng)濟(jì)損失的，申請人還必須履行賠償程序。審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)申請法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施必須符合上述相關(guān)規(guī)定。

審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全具有以下基本特征：

(1)行政強(qiáng)制性。不管被審計(jì)單位是否愿意，只要審計(jì)機(jī)關(guān)有充分證據(jù)證明被申請人有違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為的，且認(rèn)為有必要采取強(qiáng)制措施予以制止的，即可向法院申請財(cái)產(chǎn)保全，具有行政強(qiáng)制性特征。

(2)臨時(shí)救濟(jì)性。申請財(cái)產(chǎn)保全不是最終目的，而是審計(jì)機(jī)關(guān)為了進(jìn)一步掌握證據(jù)，揭露問題，防止公共資產(chǎn)的流失，挽回公共資產(chǎn)的損失，保證審計(jì)決定的有效執(zhí)行，在必要時(shí)啟動的臨時(shí)性、救濟(jì)性的輔助程序，具有臨時(shí)救濟(jì)性特征。

(3)標(biāo)的爭議性。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的標(biāo)的在審計(jì)程序終結(jié)之前，從審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位雙方角度分析，應(yīng)當(dāng)存在定性、定量上的爭議性，采取保全措施有助于審計(jì)機(jī)關(guān)明確對被審計(jì)單位違法行為事實(shí)的定性定量分析。申請保全的財(cái)產(chǎn)標(biāo)的具有爭議性特征。

(4)行為風(fēng)險(xiǎn)性。申請財(cái)產(chǎn)保全是審計(jì)機(jī)關(guān)作出的一種過渡性具體行政行為，后續(xù)是否就被申請保全財(cái)產(chǎn)形成相關(guān)審計(jì)決定、是否需要繼續(xù)申請強(qiáng)制執(zhí)行、是否存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任等都具有很大的不確定性。申請財(cái)產(chǎn)保全極具風(fēng)險(xiǎn)性。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循的原則

1、目的性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具有特定目的。一般情況下有三種目的：一是為了維護(hù)公共資產(chǎn)的安全，防止非法流失；二是為了后續(xù)形成的審計(jì)決定的順利執(zhí)行；三是為了保存審計(jì)證據(jù)，防止審計(jì)證據(jù)的滅失，便于審計(jì)取證。

2、合法性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)具備法定申請條件，而且程序合法。法定申請條件包括：被申請人必須是依法審計(jì)的被審計(jì)單位；被申請人存在違法取得的資產(chǎn)；被申請人存在違法轉(zhuǎn)移、隱匿違法取得的資產(chǎn)的行為。程序合法包括：申請時(shí)間必須是審計(jì)過程中，申請強(qiáng)制執(zhí)行審計(jì)決定之前的審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為合適的時(shí)間；必須向管轄地人民法院提出書面申請；必須向法院書面陳述申請財(cái)產(chǎn)保全的理由、事實(shí)根據(jù)以及申請保全財(cái)產(chǎn)標(biāo)的的具體情況；按照受理法院的要求提供相應(yīng)的擔(dān)保。

3、謹(jǐn)慎性原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)遵循職業(yè)謹(jǐn)慎原則，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。具體應(yīng)做到：實(shí)施審計(jì)告誡，制止被審計(jì)單位的違法行為；必要時(shí)提前報(bào)告本級政府；《財(cái)產(chǎn)保全申請書》必須經(jīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。

4、成本效益原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)考慮審計(jì)成本和效益因素。要綜合考慮審計(jì)的時(shí)間、人力、費(fèi)用以及違法財(cái)產(chǎn)價(jià)值金額等因素，決定是否申請財(cái)產(chǎn)保全；一旦決定申請保全，應(yīng)當(dāng)依法預(yù)交并按規(guī)定承擔(dān)財(cái)產(chǎn)保全的申請費(fèi)用。

5、適用調(diào)解原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全在法院裁定的保全措施效力期限結(jié)束之前應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解原則。包括政府出面進(jìn)行的調(diào)解、被申請人提供擔(dān)保（此時(shí)繼續(xù)保全已無實(shí)質(zhì)意義）、審計(jì)機(jī)關(guān)自行提出的調(diào)解等。一旦達(dá)成調(diào)解，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請解除保全措施。

6、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償原則。審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)正確評估審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償責(zé)任。參照《民事訴訟法》的規(guī)定，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的原則對申請財(cái)產(chǎn)保全行為應(yīng)當(dāng)提供反擔(dān)保。因?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)行為錯誤或不當(dāng)給被申請人造成經(jīng)濟(jì)損失的，要按《國家賠償法》的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

四、審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)予明確的問題

1、申請財(cái)產(chǎn)保全的反擔(dān)保問題。

審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全屬于行政機(jī)關(guān)對被申請人相關(guān)財(cái)產(chǎn)采取的一種強(qiáng)制措施，其具體行政行為的合法性尚待法院審查，是否裁定予以執(zhí)行尚處于不確定狀態(tài)。如果經(jīng)審查具體行政行為明顯違法或確有錯誤和不當(dāng)，可能會給被申請人造成經(jīng)濟(jì)損失。參照《民事訴訟法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由作為申請人的審計(jì)機(jī)關(guān)提供反擔(dān)保。但是《行政訴訟法解釋》第九十二條沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)提供反擔(dān)保，主要是考慮行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，除用于辦公的行政經(jīng)費(fèi)和設(shè)施、設(shè)備等國有資產(chǎn)外，沒有屬于自己的財(cái)產(chǎn)，也沒有用于財(cái)產(chǎn)擔(dān)保的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，無法提供財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。同時(shí)，依據(jù)《擔(dān)保法》第八條的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)是不能作為擔(dān)保人的。因此，筆者認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全沒有提供反擔(dān)保的法定義務(wù)。但審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全后，因具體行政行為違法或有錯誤和不當(dāng)，給被審計(jì)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

2、財(cái)產(chǎn)保全申請費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題。

審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》、《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的有關(guān)規(guī)定預(yù)交保全申請費(fèi)用。審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不預(yù)交，又不申請減、免、緩交的，法院可以裁定不予受理保全申請。由于《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定沒有明確財(cái)產(chǎn)保全請費(fèi)用的負(fù)擔(dān)問題，參照《民事訴訟法》的有關(guān)立法精神和司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為，法院可以按照如下情形作出裁定：審計(jì)機(jī)關(guān)財(cái)產(chǎn)保全申請被法院受理后，審計(jì)機(jī)關(guān)自行申請解除或被申請人提出異議理由成立法院依法解除保全措施的，保全申請費(fèi)用應(yīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)；審計(jì)機(jī)關(guān)申請的財(cái)產(chǎn)保全措施達(dá)到預(yù)期目的，或在保全效力期限結(jié)束時(shí)申請轉(zhuǎn)為審計(jì)決定強(qiáng)制執(zhí)行措施的，根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的申請，法院可以裁定保全申請費(fèi)用由被申請人負(fù)擔(dān)。

3、財(cái)產(chǎn)保全的效力期限問題。

審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的效力期限，《行政訴訟法》第九十二條未作明確規(guī)定。參照《民事訴訟法》訴前保全的相關(guān)規(guī)定，申請人申請財(cái)產(chǎn)保全后15日內(nèi)必須起訴，逾期則解除保全。很顯然，審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的目的不是為了起訴，審計(jì)機(jī)關(guān)提出財(cái)產(chǎn)保全申請后是不可能起訴的。筆者認(rèn)為，法院參照《民事訴訟法》規(guī)定的訴前保全的效力期限，裁定審計(jì)機(jī)關(guān)在15日內(nèi)必須對被審計(jì)單位起訴，這對審計(jì)機(jī)關(guān)來說是不適用的和不恰當(dāng)?shù)摹Ｓ捎趯徲?jì)程序的復(fù)雜性，審計(jì)機(jī)關(guān)每過15日即申請保全一次，直至審計(jì)程序進(jìn)入審計(jì)決定強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，這是不現(xiàn)實(shí)的；法院也不可能在無任何法律規(guī)定的條件下超期保全。這一法律規(guī)定的漏洞在司法實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了難以解決的問題，給審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全在效力期限問題上帶來了無所適從的法律后果。審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)在15日內(nèi)很難完成一系列法定的程序而直接進(jìn)入審計(jì)決定的執(zhí)行環(huán)節(jié)。因此應(yīng)盡快界定審計(jì)機(jī)關(guān)申請財(cái)產(chǎn)保全的合理效力期限，彌補(bǔ)立法上的缺陷。

五、對審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的立法建議

1、根據(jù)我國現(xiàn)行的實(shí)施行政強(qiáng)制措施以行政機(jī)關(guān)申請人民法院實(shí)施為主、由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、行政法規(guī)授權(quán)獨(dú)立實(shí)施為輔的法律體制，總結(jié)審計(jì)執(zhí)法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，建議對《審計(jì)法》中相關(guān)財(cái)產(chǎn)保全的規(guī)定進(jìn)行必要的修訂。在保留原有申請人民法院執(zhí)行財(cái)產(chǎn)保全措施的同時(shí)，授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位違法取得的資產(chǎn)可以獨(dú)立實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全性質(zhì)的強(qiáng)制措施，如直接凍結(jié)銀行存款等，使得審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況自主決定財(cái)產(chǎn)保全強(qiáng)制措施的實(shí)施方式，以提高審計(jì)工作效率,降低審計(jì)行政成本。

2、在我國沒有完成關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施一般規(guī)則的單獨(dú)立法之前，為了彌補(bǔ)《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定的嚴(yán)重不足，便于審計(jì)機(jī)關(guān)更好地利用法律手段履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，提高監(jiān)督效率，建議國家審計(jì)署和最高人民法院就執(zhí)行《行政訴訟法解釋》第九十二條規(guī)定中尚未明確的申請財(cái)產(chǎn)保全的條件、擔(dān)保、效力期限、申請費(fèi)用負(fù)擔(dān)等問題作出明確的法律規(guī)定，指導(dǎo)和規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和人民法院實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全的具體行為。