政府采購法

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2002年6月29日九屆全國人大常務(wù)委員會第二十八次會議順利通過了《政府采購法》，這標(biāo)志著我國政府采購正式走上法定化、制度化、規(guī)范化道路。所謂政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。《政府采購法》明確規(guī)定“審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對政府采購進(jìn)行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)督管理部門、政府采購各當(dāng)事人有關(guān)政府采購活動，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督。”因此，審計機(jī)關(guān)為履行好審計監(jiān)督作用，當(dāng)務(wù)之急亟待思考和解決政府采購“審什么”、“怎么審”等等問題。

一、審計范圍

由于目前開展的政府采購審計僅僅是對采購機(jī)構(gòu)的采購活動進(jìn)行審計監(jiān)督,但根據(jù)《政府采購法》規(guī)定的特點和要求，這樣的審計監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,政府采購審計應(yīng)該是全過程、全方位的審計,因此審計范圍必須包含政府采購體系中各成員方，即主管機(jī)關(guān)（財政部門）、采購人、采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)等。如審計“主管機(jī)關(guān)”制定的采購政策以及編制年度政府采購預(yù)算的合理性；審計“采購人”編制的年度采購計劃、采購項目的合法性；審計“采購機(jī)構(gòu)”的日常活動以及重要采購事項，對于非集中采購機(jī)構(gòu)小額或非通用商品采購事項可結(jié)合日常的財務(wù)收支審計來進(jìn)行;此外，對供應(yīng)商和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的與政府采購有關(guān)的業(yè)務(wù)活動也屬于審計范圍。

二、審計要點

政府采購的方式主要有招標(biāo)、談判、詢價以及單一來源采購四種。采購方式和管理形式的不同，采購成本和效果也就不一樣。因此，審計監(jiān)督的重點和環(huán)節(jié)也不應(yīng)該完全相同。在公開招標(biāo)方式下，透明度比較高，產(chǎn)生問題的概率相對比較小，審計機(jī)關(guān)投入監(jiān)督的力量就可以相對少一些；而在有限招標(biāo)方式特別是詢價采購方式下，采購機(jī)構(gòu)自行決定中標(biāo)人等舞弊的可能性加大，審計監(jiān)督的力度就應(yīng)加強(qiáng)；在單一招標(biāo)方式下，投標(biāo)人只有一個，審計機(jī)關(guān)應(yīng)將此作為監(jiān)督的重中之重。以公開招標(biāo)為例，審計要點包括：公開招標(biāo)的程序是否符合規(guī)定，招標(biāo)通告是否在政府采購管理機(jī)關(guān)指定的報刊或信息網(wǎng)絡(luò)上，招標(biāo)文件的內(nèi)容是否完整，是否有標(biāo)明特定的供應(yīng)商以及含有傾向或者排斥潛在投標(biāo)人的內(nèi)容，開標(biāo)是否在公證機(jī)關(guān)的監(jiān)督下進(jìn)行，評標(biāo)是否符合法定程序，評標(biāo)委員會大多數(shù)成員是否是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家，而且是不能和招標(biāo)有利害關(guān)系的人員，招投標(biāo)合同是否報政府采購管理機(jī)關(guān)備案等。

三、審計內(nèi)容

目前開展的政府采購審計內(nèi)容主要是對政府采購的內(nèi)控制度及采購程序各環(huán)節(jié)的審計，重點是招標(biāo)投標(biāo)過程的合法性，因此還是較單一的。為適應(yīng)《政府采購法》的要求，審計內(nèi)容必須從“單一性”向“全面性”發(fā)展，主要有以下三方面：

㈠對主管機(jī)關(guān)（財政部門）、采購人、采購機(jī)構(gòu)的審計。

1、主管機(jī)關(guān)的審計。主要審計：預(yù)算編制是否遵循法定程序，是否進(jìn)行調(diào)查研究、充分論證、科學(xué)預(yù)測和可行性分析；采購范圍、規(guī)模、數(shù)量、品種、金額是否合理；有無盲目采購，重復(fù)采購；是否按照先驗收后結(jié)算的規(guī)定，通過財政專門賬戶將采購資金直接撥付給供應(yīng)商；數(shù)字計算與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果是否真實，執(zhí)行過程中是否隨意增加支出、突破預(yù)算；預(yù)算結(jié)余是否用于規(guī)定用途;對采購管理是否從資金分配延伸到使用環(huán)節(jié)，是否對行政事業(yè)單位現(xiàn)有財產(chǎn)進(jìn)行清查登記，是否加強(qiáng)對新增固定資產(chǎn)的管理等。

2、采購人的審計。對提出采購需求的行政事業(yè)單位等采購人，審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對其采購活動及相關(guān)財政財務(wù)收支的真實性、合法性進(jìn)行經(jīng)常性跟蹤監(jiān)督。對應(yīng)納入采購機(jī)構(gòu)集中采購的項目，主要審計：采購項目立項情況；采購計劃有無事先未作詳細(xì)預(yù)測和安排，隨意性較大的情況；采購項目使用、管理情況；采購資金的來源、管理和采購預(yù)算執(zhí)行情況;收到由采購機(jī)構(gòu)分配來的物資后是否適用，不適用是否及時向采購機(jī)構(gòu)申請調(diào)劑，是否及時正確建賬登賬，是否自行處置、調(diào)劑、變賣或報廢等等。

3、采購機(jī)構(gòu)的審計。對組織實施政府采購活動的采購機(jī)構(gòu)等單位，審計機(jī)關(guān)要有計劃地組織開展審計或?qū)徲嬚{(diào)查。主要審計：采購機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度；政府采購計劃是否及時向社會公布；采購活動是否按計劃進(jìn)行；采購方式的選擇是否合理、合規(guī),特別是招投標(biāo)中是否存在預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)者或者向投標(biāo)者泄露標(biāo)底等違規(guī)行為；采購合同簽訂、資金支付及合同的履行情況；資金運(yùn)作規(guī)模、資金管理方式和管理情況；采購活動是否存在違規(guī)營利的情況；采購的后續(xù)管理等情況。其中特別要重視對“暗箱”操作等舞弊行為的審計。

㈡對供應(yīng)商、中介機(jī)構(gòu)的審計。

通常理解的政府采購，是政府對商品的采購。其實政府采購所涉及的內(nèi)容既有有形的又有無形的．既有商品、工程．還有服務(wù)和技術(shù)，非常龐雜。由于政府采購在我國還是新生的事物，因此，目前的政府采購審計，往往把重點放在過程的公開、公正、公平、廉潔上，而忽視了對供應(yīng)商生產(chǎn)過程的監(jiān)督。政府采購不僅僅只是一個購買過程，我們要監(jiān)督合同如何簽訂，也要關(guān)注合同簽訂以后，供應(yīng)商的后繼行為。作為購買者，政府要關(guān)心所買產(chǎn)品的質(zhì)量，從而有必要關(guān)注供應(yīng)商的生產(chǎn)過程及內(nèi)部控制。也就是說，政府采購在合同簽訂后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，或者說，這只是完成了一步。因此，對政府采購的審計也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能在這里結(jié)束，如對政府工程采購，審計機(jī)關(guān)有必要對供應(yīng)商與建設(shè)項目直接有關(guān)的建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨等單位的財務(wù)收支等進(jìn)行審計監(jiān)督。

㈢對采購效益的審計。

采購效益包括：經(jīng)濟(jì)性審計，即是否實現(xiàn)貸幣價值最大化，財產(chǎn)物資利用是否充分、有效；效率性審計，即有必要的財產(chǎn)物資保障及辦公設(shè)施的改善是否提高了工作效率；效果性審計，即政府采購制度的實施是否切實加強(qiáng)了財政支出管理，實際支出是否比預(yù)算支出明顯下降，以及是否促進(jìn)了政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)和宏觀效益的發(fā)揮。主要對以下幾個方面進(jìn)行采購效益審計評價和判斷：⑴新的或正在進(jìn)行的采購項目的目標(biāo)是否充分、適當(dāng)和相關(guān)；⑵采購項目是否達(dá)到財政部門所要求的預(yù)期結(jié)果的程度;⑶采購項目的成果；⑷識別那些造成采購效果不夠理想的因素；⑸判斷政府采購機(jī)構(gòu)是否考慮了采購項目的替代執(zhí)行方案，從而產(chǎn)生更為有效的結(jié)果或降低采購成本；⑹判斷采購項目是否與采購人的其他采購項目相互補(bǔ)充、重復(fù)或抵觸；⑺確認(rèn)使采購項目運(yùn)行的更好的采購方法；⑻評價采購項目的管理控制制度的有效性；⑼評價政府采購機(jī)構(gòu)是否報告有效的、可靠的采購信息和效果措施。

四、配套措施

㈠以人為本，造就一支高素質(zhì)的專業(yè)審計干部隊伍。

由于政府采購是一項系統(tǒng)工程，開展采購活動不僅需要具備專門的招、投標(biāo)知識，而且對市場行情、商品和服務(wù)性質(zhì)要有準(zhǔn)確、細(xì)致地了解。這就要求從事政府采購審計監(jiān)督的審計人員必須具備比較高的素質(zhì)，在政治上，具有堅定不移地政治立場和為人民服務(wù)的信念；工作中廉潔奉公，堅持原則，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督；業(yè)務(wù)上，除了掌握審計專業(yè)知識和計算機(jī)知識外，還必須熟悉有關(guān)法律政策，不僅懂技術(shù)，還要通過電子網(wǎng)絡(luò)和建立采購信息庫來了解市場。

㈡建章立制，建立健全政府采購審計監(jiān)督的長效機(jī)制。

1、組織、人事等部門把政府采購審計監(jiān)管工作與行政首長工作業(yè)績考核制度相結(jié)合，也就是將審計機(jī)關(guān)對各行政事業(yè)單位政府采購制度執(zhí)行情況的審計評價，作為考核行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績的重要組成部分，以確保政府采購制度的貫徹執(zhí)行。

2、審計機(jī)關(guān)把政府采購審計作為財政審計（預(yù)算執(zhí)行情況審計）的重要內(nèi)容，對當(dāng)年政府預(yù)算內(nèi)外資金采購情況作出總體審計評價，作為年度向人大提出的財政審計工作報告的重要組成部分。

3、建立“三結(jié)合”的審計模式。加入WTO后，我國政府采購審計監(jiān)督體系也應(yīng)積極與國際貫例接軌。這可參照西方國家政府采購審計制度，探索建立采購審計和管理審計相結(jié)合、定期審計和不定期審計相結(jié)合、內(nèi)部審計和外部審計相結(jié)合的審計模式。