審計發(fā)展機(jī)制

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一、澳大利亞如何實施績效審計

澳大利亞審計署從20世紀(jì)70年代初期開始對聯(lián)邦公共部門開展績效審計。當(dāng)時主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求，提高公共資源的使用效率和效果，改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。20世紀(jì)90年代績效審計在澳大利亞得到迅速發(fā)展。1997年議會通過《1997審計長法案》取代了《1901審計長法案》，確立了審計長和審計署的法律地位，明確了審計長是議會的獨立議員，確立了審計長的獨立性和其與議會之間的惟一關(guān)系；規(guī)定了審計長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計人員，享有對聯(lián)邦政府部門（Agency）、事業(yè)單位和公司（authorityandcompany）及其下屬單位進(jìn)行績效審計的權(quán)力，并根據(jù)部長、財務(wù)大臣和議會會計審計聯(lián)合委員會的要求，對政府企業(yè)（GBE）進(jìn)行績效審計。

目前績效審計已經(jīng)成為澳大利亞審計署的一項主要任務(wù)。從績效審計報告的數(shù)量看，績效審計在審計署的審計業(yè)務(wù)中占相當(dāng)重的分量。2001—2002年度審計署向議會提交的績效審計報告占審計報告總數(shù)69％；2000—2001年度和1999—2000年度這一比例均達(dá)到85％以上。根據(jù)澳大利亞審計署的績效審計實踐，實施績效審計具體涉及以下幾個方面內(nèi)容：

（一）預(yù)備研究

在對具體項目實施績效審計以前，審計人員首先進(jìn)行預(yù)備研究以確定是否進(jìn)行績效審計。預(yù)備研究的內(nèi)容主要是調(diào)查、評價被審計單位的管理，檢查組織內(nèi)部某一個行政單位的運作情況，或某項具體職能的履行情況，或組織內(nèi)部的某項活動的系列程序等。預(yù)備研究的目的是在正式實施審計前，調(diào)查研究被審計單位的管理，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題確定是否對其進(jìn)一步實施績效審計。如果不實施審計，則向議會報告預(yù)備研究的結(jié)論；如果實施審計，應(yīng)制訂項目審計實施計劃。審計實施計劃應(yīng)包含以下內(nèi)容：了解被審計單位的業(yè)務(wù)情況，包括被審計單位的目標(biāo)、責(zé)任關(guān)系、資源、程序和經(jīng)營、管理程序和系統(tǒng)，以及外部經(jīng)營環(huán)境；確定審計目標(biāo)和審計范圍；計劃聘用外部專家；制訂具體審計標(biāo)準(zhǔn)；評估潛在的審計影響；制訂審計實施的具體時間安排和審計經(jīng)費預(yù)算。

（二）審計實施

1.審計進(jìn)點會。在預(yù)備研究中，審計人員向被審計單位的管理人員就審計的目標(biāo)、范圍和重點作出說明，并對實施審計的具體事項作出安排。在沒有開展預(yù)備研究的項目中，審計組通常在審計開始的時候與被審計單位的高層管理人員舉行進(jìn)點會。舉行進(jìn)點會的目的是：使審計組能夠會見被審計單位的重要管理人員；進(jìn)一步解釋審計的類型和目標(biāo)、范圍、時間安排和采用的方法；給被審計單位提供向?qū)徲嬍鸢l(fā)表意見和建議的機(jī)會；在管理層和基層建立合適的聯(lián)絡(luò)安排，對階段性建議和初步發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行討論；確保被審計單位清楚地理解審計的程序，包括對其實施審計的權(quán)力和保守機(jī)密；說明被審計單位的義務(wù)，澄清任何疑問和誤解；為審計組作出行政安排，如辦公場所、出入手續(xù)、人員、文件、系統(tǒng)和資料。

2.審計取證。在績效審計中涉及的證據(jù)主要是：通過查看和調(diào)查取得的審計證據(jù)；通過會談取得的證詞和相關(guān)人員的陳述；文書證據(jù)包括法律文件，部長的聲明、報告、會議紀(jì)要、備忘錄、參照標(biāo)準(zhǔn)、會計記錄的摘錄、正式的圖表和文書傳遞流程的說明、系統(tǒng)設(shè)計、操作手冊、組織機(jī)構(gòu)和職能圖表等；通過對審計人員所收集信息的分析取得的審計證據(jù)。

二、我國績效審計的發(fā)展嚴(yán)重滯后

我國審計理論界在上世紀(jì)80年代初國家審計制度建立不久，就開始探討績效審計（當(dāng)時也有人稱之為經(jīng)濟(jì)效益審計）問題，并提出我國審計工作應(yīng)該朝績效審計方向轉(zhuǎn)變。國家審計署對此也是一直持積極態(tài)度，倡導(dǎo)和鼓勵審計機(jī)關(guān)在審計實踐中探索和開展績效審計。但我們在2002年下半年針對我國審計體制問題所開展的一次問卷調(diào)查結(jié)果顯示，我國審計機(jī)關(guān)目前仍主要是以真實性和合法性審計為主，很少開展績效審計。

（一）現(xiàn)行審計監(jiān)督體制存在嚴(yán)重缺陷

長期以來，各級政府花錢一直遵循一個慣例：每年“兩會”期間，政府先拿出一個財政預(yù)算，然后由人大表決通過。但以后錢用到了何處，是不是產(chǎn)生了預(yù)期的效果，卻很少有人知道。由于缺少有效的監(jiān)督，一些部門將財政資金當(dāng)成“搖錢樹”，本著“公家的錢，不花白不花”的心態(tài)，隨意支出，往往勞民傷財卻并沒有產(chǎn)生多少積極的效果。根據(jù)我國《憲法》和《審計法》的規(guī)定，我國目前的審計體制是行政型審計監(jiān)督體制，實施審計的主體實際上僅是政府下的一個機(jī)關(guān)。審計署南京特派辦審計理論研究組王景東認(rèn)為，這種體制存在先天不足，妨礙了審計監(jiān)督的獨立性，不利于國家審計對國家行政機(jī)關(guān)行使公共資源的配置權(quán)和執(zhí)行權(quán)的制約與監(jiān)督。把國家審計放在行政框架內(nèi)，在實踐中審計、財政、稅務(wù)在各自的監(jiān)督活動中行使各自享有的行政權(quán)，無法體現(xiàn)國家審計的最高監(jiān)督。即使進(jìn)行績效審計，由政府下屬審計部門向人大提交績效審計報告，也要經(jīng)過政府選擇決定，這實際上意味著是“我要告訴你什么，你才能聽什么，才能審計什么”，也就是“自己審計自己，其獨立性和公正性不能從根本上得到保證”，難免出現(xiàn)走過場現(xiàn)象。而且，在現(xiàn)實的審計工作絕大部分屬于“事后審計”，即便查出些問題，原先項目的有關(guān)責(zé)任人要么換崗、要么退休，審計機(jī)關(guān)最終得到的很可能只是一堆看似“證據(jù)確鑿”卻“無用”的數(shù)據(jù)。

（二）績效審計結(jié)果的處理無法可依

監(jiān)督政府花錢，績效審計完善了財政資金的監(jiān)管鏈條，但是，如何追究當(dāng)事人的責(zé)任，怎樣追回?fù)p失的國有資產(chǎn)等等，都沒有相應(yīng)規(guī)定。有學(xué)者提出，不妨實行“上審下”，即由上一級的審計機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)對下一級政府的審計。“這樣雖然避開了政府對審計機(jī)關(guān)的羈絆，同時也存在了信息不對稱和行政成本增加的問題。”深圳市社會科學(xué)院研究員楊立勛認(rèn)為：“要想充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，審計機(jī)關(guān)就不能依附于各地方行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)該是獨立于各地方行政機(jī)關(guān)，直接受上一級審計機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)”。也有學(xué)者認(rèn)為：當(dāng)前，國家審計監(jiān)督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題，獨立性是審計的靈魂。同時，有步驟地推行審計公告制度，保持國家審計監(jiān)督的公開性。

績效審計應(yīng)作為充分發(fā)揮審計機(jī)關(guān)作用、拓展人大監(jiān)督職能的一項重要制度確立下來。對審計出的問題，政府及有關(guān)部門應(yīng)制定切實可行的整改措施，并盡快建立健全績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，把績效審計結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任、行政監(jiān)察等結(jié)合起來，解決審計結(jié)果處理不到位的問題。據(jù)了解，目前我國施行的《審計法》頒布實施于1995年，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變，審計監(jiān)督、執(zhí)法的客觀環(huán)境和條件都發(fā)生了很大變化，修改、補(bǔ)充《審計法》的部分內(nèi)容已變得十分迫切。

三、我國對澳大利亞績效審計的借鑒與思考

（一）績效審計的監(jiān)督成效急需公平、公開

現(xiàn)行審計體制下，審計監(jiān)督成效受政府首長個人意志左右。應(yīng)該認(rèn)識到這種在行政型體制下必然出現(xiàn)的現(xiàn)象是有其制度上和法律上的依據(jù)的，也是政府首長履行其行政管理職責(zé)的必然結(jié)果。那么在現(xiàn)行審計體制下，決定審計根本大事和工作重點的決策者必然是政府首長而不是審計機(jī)關(guān)自己。這樣審計工作的安排就與政府首長工作職責(zé)、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關(guān)系。在諸如審計機(jī)關(guān)審查哪些部門、哪些方面、哪些事項和哪些重點以及問題如何披露、如何處理等方面無不受到政府首長個人意志的影響。

（二）政府層次上急需進(jìn)行績效審計

從法律上講，政府層次應(yīng)該受到審計監(jiān)督。一方面，審計機(jī)關(guān)要審計本級財政預(yù)算，審計預(yù)算從某種意義上講就是審政府，因為預(yù)算的整個“大盤子”是政府安排的，預(yù)算的執(zhí)行及其執(zhí)行過程中的調(diào)整都是政府負(fù)責(zé)的。另一方面，預(yù)算執(zhí)行中存在的許多問題，如：隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金、違規(guī)使用財政資金等許多問題無不與政府息息相關(guān)。特別是當(dāng)前公共支出（包括公共項目投資）的決策和使用權(quán)集中在政府或個別負(fù)責(zé)人手中時，權(quán)力的集中往往伴隨著權(quán)力運作上缺乏透明度，如再得不到有效的監(jiān)督制約，既容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為，又容易縱容決策隨意性和長官意志等現(xiàn)象發(fā)生，從而無可避免地使財政資金出現(xiàn)巨大的浪費和損失。但“內(nèi)部審計”下審計監(jiān)督對象主要是財政和其他預(yù)算執(zhí)行部門、單位以及下級政府，不包括本級政府層次。這樣一些問題特別是那些與政府或政府首長有直接關(guān)系的問題就難以深查，對發(fā)現(xiàn)的問題，也難以對外都披露。由于許多問題與政府行為有關(guān)，審計機(jī)關(guān)也無可奈何。由于“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問題屬政府“自我檢查”，故問題披露的深度和解決問題的力度要大打折扣。這樣在預(yù)算和公共開支的真實性和合法性審計上，就因體制原因未能全面和深入的情況下，審計機(jī)關(guān)就更難以去評價政府在預(yù)算和公共開支上存在的損失浪費和投資效益問題，更不用說去評價與政府或政府首長有關(guān)的決策失誤。