政府投資效益審計發展對策

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編者按：本論文主要從政府投資項目效益審計的必要性；我國政府投資效益審計存在的問題；我國政府投資績效審計的對策等進行講述，包括了監管部門多元化、政策依據繁雜,缺乏相關法律、法規制度、審計人員結構不合理、大多數為事后審計,事前審計、事中審計比較少、績效審計認識不足、成立高層次、權威性管理機構、完善審計法規體系等，具體資料請見：

摘要:效益審計是審計工作發展的方向,在我國投資4萬億擴大內需的情況下,政府投資效益尤為重要,通過列舉我國政府投資效益審計的現狀及存在的問題,進而提出了提高政府投資效益審計的對策。

關鍵詞:效益審計;問題;對策

1政府投資項目效益審計的必要性

近年來,國家財政通過下達國債資金計劃等方式,不斷加大對基礎設施建設的投入,地方工程建設投資主體也日趨多元化,政府投資的規模和比重逐年增加,特別是在金融危機的背景下,政府投資4萬億用于擴大內需,所以審計機關在投資項目的審計監督方面發揮著非常重要的作用。從歷史資料來看,一些政府投資項目的效益發揮不甚理想,有的甚至等同于無效用投資,不僅給國家造成損失浪費,而且還導致國民經濟的失調,審計機關如何緊緊圍繞經濟工作中心,加強政府投資項目的效益審計為社會公眾越來越關注。

2我國政府投資效益審計存在的問題

2.1監管部門多元化

我國的政府投資建設中,有發改委(立項、審批、招投標)、財政(資金撥付與財務管理)、審計(資金運用)、建委(建設監理)、國有資產管理部門(使用)、質量監督、監察、紀委等部門以及重大建設項目稽察特派員的監管。監管部門比較多,但監管效果并不理想,還容易出現多頭管理的現象。在監管過程中出現大家一起管,大家都不管的局面,使監管工作難以進行;另外,各部門的監管側重的角度不同,依據的方法和標準也不一致,所以造成各部門監管結論的不一致,甚至有時候會出現沖突現象,令項目負責人無所適從,也使效益審計難度增加。

2.2政策依據繁雜,缺乏相關法律、法規制度

建設項目的過程涉及技術、經濟管理等方面,具有較強的技術經濟綜合特征。國家有關部門要盡快立法,完善國家建設項目審計執法環境。一個完善和健全的效益審計的法律環境應該包括:效益審計的法定要求、實施效益審計的法律法規規定、效益審計結果的法律法規規定及其他與效益審計項目相關的規章制度。我國政府投資效益審計仍處于探索和深入實踐階段。2006年頒布的新的《審計法》有關效益審計的內容顯得過于寬泛,并未涉及政府投資效益審計的實質性內容。

2.3審計人員結構不合理

政府投資審計工作復雜而且工作量大,現在擁有的審計人員少,人員結構不合理,審計人員的結構以會計人員為主,懂財務專業的人員多,懂工程專業的人員少,特別是缺少應有的建設項目管理和工程決算審核等方面的專業審計技術人員。政府投資效益審計人員要具備許多方面的專業知識,比如經濟學、社會學、法律、工程等,另外效益審計要求審計人員要深入了解某些行業,并在評議項目效益時有深刻的判斷。

2.4大多數為事后審計,事前審計、事中審計比較少

效益審計不僅對過去,也可以對現在甚至未來的事項進行分析、評價和預測。2006年新《審計準則》關于效益審計的規定,主要對“已發生或完成的”政府工程進行效益審計,如:三峽庫區移民和地質災害防治資金審計、三峽樞紐工程審計、京津風沙源治理工程專項審計調查等。政府投資項目建設周期一般較長,把審計介入時間安排在項目竣工后,因已經時過境遷,可能會造成合同確定的不合理價款無法追繳、建設中監理不到位、施工不到位甚至設計不到位等問題難于發現。

2.5績效審計認識不足

政府績效審計從二十世紀四、五十年代登上歷史舞臺,經過半個多世紀的發展,世界上許多國家關于政府效益審計已日趨成熟。而在我國政府效益審計處于探索階段,相當一部分審計人員對效益審計認識不全面,實務中不能清楚區分效益審計與傳統的財務財政收支審計,過分追求大案要案,而忽視了政府投資效益審計。我國對績效審計的基本理論——受托責任理論研究,特別是公共受托責任的研究明顯滯后,許多基本問題尚未得到系統論證,理論研究滯后,所以相關理論研究不夠深入也導致了一些人員的思想觀念落后和認識不全面。

3我國政府投資績效審計的對策

3.1成立高層次、權威性管理機構

鑒于目前政府投資項目審計“政出多門”、“條塊分割”、“機構重疊”現象,應該借鑒深圳特區績效審計的經驗,通過成立一個高層次的,有權威性的管理機構,把政府投資的工程項目統管起來,審計經費由財政全額單列,全額撥款,解決部門之間職能交差,低水平重復監督的現狀,建立專業化的監管隊伍,加大投資管理體制改革。在市級審計局成立直屬市政府的政府投資項目專業監管單位,獨立負責政府投資項目全過程的跟蹤執法審計,統一對政府投資項目的施工預算、工程決算、招投標及項目竣工后國有資產的移交進行監督管理。

3.2完善審計法規體系

我國相關法律法規、規章制度大多數是關于傳統財政財務收支審計,而政府投資效益方面的審計少而籠統,缺乏具體行為規范。現行《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計基本準則》針對政府投資審計方面的法律法規極少且不健全,更談不上規范,應該結合國際國內經驗和做法抓緊建立有關政府投資審計方面的法規、管理條例、工作程序、實施細則等規章制度,健全工程投資的法制管理體系,使政府投資審計工作有法可依、有章可循有序進行,豐富和完善我國政府投資效益審計的法規制度;及時制定統一普遍適用的效益審計評價標準,明確評價原則,確立評價方法,并在此框架下制定或修改行業標準和地方標準,逐漸建立健全評價體系,從而為效益審計的開展提供科學依據。

3.3人員結構合理化

績效審計領域比財務審計領域更加廣泛,也比財務審計復雜。為了適應政府績效審計的發展,我國應形成多元化的審計人員結構,以使審計人員能勝任績效審計工作。多元化的審計人員結構是績效審計得以順利開展的根本前提之一。我國在聘用審計人員時,應考察人員素質結構的綜合性。通過吸收、聘用、外送培訓等方式,重點解決專業技術審計人員問題,組建培養自己的德才兼備的工程投資審計隊伍。

3.4實行全程跟蹤審計

國家投資項目周期長、控制環節多、專業技術復雜,政府投資效益審計應該打破傳統審計的事后審計,改為全程跟蹤審計,以工程預算、工程結算、竣工決算、項目竣工后國有資產移交工作為主要控制環節,突出抓好決策審計、管理審計、效益審計,對重點投資建設項目要提前介入,從源頭抓起從項目決策管理人手,對工程立項、審批、設計、施工、驗收的全過程進行審計。控制投資,控制工程造價,防止高估冒算行為。對施工現場進行實時監控,遏制偷工減料將工程隱患消滅在萌芽狀態。

3.5轉變思想觀念

要想改變目前思想觀念落后、認識不全面的局面,首先需要轉變觀念,正確認識效益審計的側重點和著力點,不斷更新觀念還要進行視角創新。國家應該加強效益審計的宣傳工作,使得更多的人認識和重視效益審計,在實務中結合中國國情的前提下充分借鑒國外政府投資效益審計的先進技術方法,走具有創新性審計之路。

4結語

政府投資效益審計分析評價的內容廣泛,不同的投資項目因投資目標的差異各有不同的分析評價側重點,要在遵循基本原則的前提下,予以靈活運用。總之,開展政府投資項目效益審計,有利于加強預算管理,強化資金全過程監管,提高投資效益,逐步實現對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出效果的管理,是當前審計部門面臨的一項重要審計任務。