鄉(xiāng)村審計(jì)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任初議

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目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)走過(guò)它曾經(jīng)有過(guò)的不甚規(guī)范的輝煌，正處在發(fā)展與否的動(dòng)蕩中。一方面由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的工作范圍縮小近一半；另一方面由于地方機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)能否繼續(xù)保留不容樂(lè)觀。今后如何發(fā)展，本文認(rèn)為應(yīng)在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的審計(jì)空間有多大、能在哪些方面發(fā)揮作用、國(guó)情能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)提供什么樣的工作環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前綜合現(xiàn)狀，探索爭(zhēng)取鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)存在形式的途徑和推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的方法。根據(jù)我市十多年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的開(kāi)展和發(fā)展，本文在此提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)：抓住經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的契機(jī)，爭(zhēng)取建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)，逐步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)形成的原因和現(xiàn)狀

研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的存在與發(fā)展，首先要討論一下鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的成因與現(xiàn)狀。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)形成的原因

無(wú)庸置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)是自發(fā)形成的。其原因大致有以下幾個(gè)方面：

1、國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)在經(jīng)濟(jì)工作中所發(fā)揮重要作用的啟示。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)成立后不久，根據(jù)審計(jì)中存在的問(wèn)題，從擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督面出發(fā)，提出建立健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督。1985年內(nèi)部審計(jì)開(kāi)始起步，1986年，已經(jīng)有一部分部門(mén)和大中型企業(yè)建立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)建立后，在促進(jìn)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)內(nèi)部控制制度、規(guī)范財(cái)務(wù)管理、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪等方面發(fā)揮了重要作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日益增多的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，從國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)中受到啟發(fā)，開(kāi)始借助審計(jì)的形式，加強(qiáng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督；

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速崛起和大規(guī)模發(fā)展的需要。二十世紀(jì)80年代中期，經(jīng)濟(jì)改革帶來(lái)了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，到1991年，就鎮(zhèn)江市而言，已有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)5632家，年產(chǎn)值約88.4億，年利稅約3.8億。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展相悖的，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理問(wèn)題，一方面因企業(yè)內(nèi)部管理水平底、制度松散、漏洞多等因素，很難有大的發(fā)展；另一方面由于外部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理沒(méi)有規(guī)范的制度，再加上分配的不公，導(dǎo)致一些非法侵占集體財(cái)物行為的發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來(lái)源之一，其發(fā)展好壞、效益高低直接受到政府的重視。掌握家底、及時(shí)了解經(jīng)營(yíng)中的狀況，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的需要。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)作為管理、監(jiān)督的手段受到部分重視經(jīng)濟(jì)管理工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重視。

3、加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范行政村（包括組）經(jīng)濟(jì)管理的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政村、組的集體積累也在增多，管好、用好集體積累成為村民的一致要求，由于村級(jí)財(cái)務(wù)管理一直比較薄弱，部分村、組干部趁機(jī)營(yíng)私舞弊、損公肥私，影響了干群關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從加強(qiáng)村、組管理，穩(wěn)定干群關(guān)系出發(fā)，也希望通過(guò)審計(jì)的監(jiān)督作用，來(lái)促進(jìn)行政村、組的財(cái)務(wù)管理規(guī)范，減少違法違紀(jì)行為。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)作為促進(jìn)行政村、組財(cái)務(wù)透明度，查處行政村、組違紀(jì)行為的一種手段得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視和村民的歡迎。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的現(xiàn)狀

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的成因，我們可以看出它的自發(fā)形成有著必然性。但是，當(dāng)成因部份消失后，其存在就立即陷入一種進(jìn)退維谷的狀態(tài)。世紀(jì)之交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的機(jī)構(gòu)狀況和工作開(kāi)展的力度不僅使原來(lái)的各地區(qū)發(fā)展不平衡進(jìn)一步加大，還進(jìn)入了一種不穩(wěn)定狀態(tài)。一些原來(lái)搞得很有成效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在已難覓審計(jì)的蹤影。其原因大致可以分為二個(gè)方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的建立無(wú)制度保證，帶有先天不穩(wěn)定因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的建立與否，并沒(méi)有制度的約束與保證，完全依靠當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的工作思路和工作方法而定。重視經(jīng)濟(jì)管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)重視審計(jì)監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)管理中的作用，就有可能考慮解決審計(jì)機(jī)構(gòu)、人員編制等問(wèn)題，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作就能正常開(kāi)展，并取得一定的成效，如我市的丹徒縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)；反之，就會(huì)不太重視發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的作用，在這些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)常常不能得到落實(shí)，人員往往不夠穩(wěn)定，工作時(shí)起時(shí)伏。有時(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子一調(diào)整，審計(jì)工作就無(wú)聲無(wú)息了，如我市的揚(yáng)中市的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，原來(lái)的審計(jì)的范圍縮小。1999年以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，原歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的企業(yè)被股份制、租賃制以及私營(yíng)等形式替代。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，改制后，不再直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，原來(lái)一些因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)一下子失去了用武之地，審計(jì)監(jiān)督如當(dāng)初自發(fā)形成一樣，開(kāi)始自發(fā)衰弱，我市的丹陽(yáng)市、揚(yáng)中市的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是如此。

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)發(fā)展的成因和現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)發(fā)展的部分成因已消失，部分成因則依然存在，也就是說(shuō)發(fā)展的基礎(chǔ)和弱化的因素共存，要繼續(xù)發(fā)展需要新的推動(dòng)力。

二、以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為契機(jī)，重樹(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)旗幟，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的開(kāi)展。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)干部管理和監(jiān)督工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，能在一定程度上促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)任期內(nèi)責(zé)任意識(shí)、遵法意識(shí)和廉政意識(shí)。中辦、國(guó)辦文件下發(fā)后，今年中紀(jì)委、組織部等五部委又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見(jiàn)》。上述文件雖然沒(méi)有直接涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行有其必要性和可能性。

（一）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的必要性。

1、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)其廉政建設(shè)的需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有七站八所，長(zhǎng)期以來(lái)，其負(fù)責(zé)人常常得不到有效的監(jiān)督。對(duì)這些單位開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有利于加強(qiáng)這些單位的廉政建設(shè)，減少向下收費(fèi)的隨意性和開(kāi)支的隨意性。

2、對(duì)行政村、組負(fù)責(zé)人開(kāi)展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是行政村、組財(cái)務(wù)公開(kāi)、密切干群關(guān)系需要。近幾年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)反映出來(lái)的村級(jí)負(fù)責(zé)人以權(quán)謀私、非法侵占集體財(cái)物的事例不在少數(shù)，影響了鄉(xiāng)村基層組織的穩(wěn)定，開(kāi)展對(duì)行政村、組負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，有助于促進(jìn)這些負(fù)責(zé)人學(xué)法、懂法、執(zhí)法，加強(qiáng)工作責(zé)任心，減少違法亂紀(jì)行為，促進(jìn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。

3、對(duì)從事財(cái)務(wù)工作的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督的需要。在農(nóng)村，財(cái)務(wù)管理普遍不夠規(guī)范，這幾年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)也揭露了一些主辦會(huì)計(jì)、出納貪污的案例，有的已經(jīng)造成無(wú)法挽回的損失，對(duì)這些從事財(cái)務(wù)工作的人員進(jìn)行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，能在一定程度上促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)工作的規(guī)范性，保護(hù)集體資財(cái)?shù)陌踩?/p>

（二）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是可行的。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)自"兩辦"規(guī)范下發(fā)以來(lái)，受到各級(jí)政府的重視。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級(jí)基層組織，也十分重視這項(xiàng)工作。當(dāng)前，開(kāi)展任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的大環(huán)境非常有利，這是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要保證。

2、離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開(kāi)展多年，為進(jìn)一步開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)奠定了基礎(chǔ)。廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)已開(kāi)展10多年，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，為進(jìn)一步拓展和規(guī)范基層領(lǐng)導(dǎo)干部和從事經(jīng)濟(jì)工作的責(zé)任人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)打下了良好的基礎(chǔ)。

3、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)受到農(nóng)民的擁護(hù)，有著廣泛的群眾基礎(chǔ)。隨著我國(guó)農(nóng)村民主意識(shí)的提高，村民們要求民主理財(cái)、公開(kāi)理財(cái)?shù)暮袈暫芨撸绲り?yáng)市高橋鎮(zhèn)有16個(gè)行政村，就有11個(gè)要求進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)辦公室也常常接到上訪的村民。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不僅是很有必要，也是切實(shí)可行的。

（三）建立穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)想

推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)，必須要建立一個(gè)具有一定權(quán)威，且相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)。就我市而言，目前最健全的是丹徒縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)所，它是做為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位列入編制的，而其它市縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置則是多種多樣，離建立穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)還相去甚遠(yuǎn)。從當(dāng)前乃至近一時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的審計(jì)空間、工作環(huán)境和推行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的要求看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置擬以以下兩種形式較為可行。

1、按照內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立審計(jì)室。可與監(jiān)察部門(mén)合署辦公。五部門(mén)聯(lián)合發(fā)文中規(guī)定"各級(jí)行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位要進(jìn)一步健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，充實(shí)審計(jì)力量，積極開(kāi)展本部門(mén)（單位）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作"，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，從健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的角度，應(yīng)當(dāng)設(shè)立審計(jì)辦公室，其隸屬關(guān)系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。審計(jì)機(jī)構(gòu)人員以2--3人為宜，經(jīng)費(fèi)來(lái)源可從兩方面解決，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款，以解決人員經(jīng)費(fèi)；二是接受委托審計(jì)的適當(dāng)收費(fèi)，以彌補(bǔ)事業(yè)的費(fèi)的不足。其審計(jì)范圍是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門(mén)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金和各類專項(xiàng)資金審計(jì)；（3）行政村、組負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；（4）行政村、組和有關(guān)企事業(yè)單位主辦會(huì)計(jì)及出納會(huì)計(jì)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；（5）其他受委托項(xiàng)目審計(jì)。業(yè)務(wù)受?chē)?guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)。

2、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)"人大"設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)。其隸屬關(guān)系為"人大"，人員采用聘用制，設(shè)立2--3人。經(jīng)費(fèi)來(lái)源：人員經(jīng)費(fèi)解決的途徑有兩條：一是有條件鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在財(cái)政的"人大"預(yù)算經(jīng)費(fèi)中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)經(jīng)費(fèi)；二是沒(méi)有條件的可以采取由鄉(xiāng)鎮(zhèn)"人代會(huì)"通過(guò)，采用行政村和企業(yè)統(tǒng)籌的辦法解決。事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要依靠接受企事業(yè)單位、行政村委托審計(jì)收取的審計(jì)費(fèi)來(lái)解決。審計(jì)范圍：一是"人大"安排的審計(jì)項(xiàng)目，主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門(mén)負(fù)責(zé)人和行政村、組負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)預(yù)算外資金和各類專項(xiàng)資金管理、使用情況的專項(xiàng)審計(jì)；二是接受社會(huì)委托自行安排的審計(jì)項(xiàng)目，主要包括：接受行政村、組和有關(guān)企事業(yè)單位委托，對(duì)其主辦會(huì)計(jì)及出納會(huì)計(jì)進(jìn)行的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；接受其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織委托對(duì)委托項(xiàng)目進(jìn)行的審計(jì)等。

以上兩種機(jī)構(gòu)的設(shè)置，本文認(rèn)為以前者為優(yōu)。各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)可以以五部門(mén)聯(lián)合發(fā)文為依據(jù)，積極爭(zhēng)取在政府機(jī)構(gòu)中解決，這樣能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)規(guī)范化、制度化，從而一舉解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)人員的后顧之憂，有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的開(kāi)展。在前者解決不利的情況下，從"人大"尋找突破，采用人員聘用制和經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌的辦法暫時(shí)堅(jiān)守鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)這塊陣地，等將來(lái)有條件了再?gòu)母旧辖鉀Q，也不失為一種積極的辦法。總的是出于這樣一種思考：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，已經(jīng)有了一支相對(duì)成熟的隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也做出了很大貢獻(xiàn)，如果由于一些不正常因素而使之弱化，將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生不容低估的損失。因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的宏觀角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)積極、主動(dòng)地通過(guò)各種渠道，建立、健全、穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。