政府審計法規完善思考

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自從1983年9月國家審計署成立以來，我國審計法規先后經歷了“暫行規定”。“審計條例”和“審計法”三個階段。審計法規中對政府審計對象的規范經歷了一個不斷演進的過程。各階段審計法規中對審計對象規定的共同之處在于，都是依照憲法的要求，明確規定對國務院各部門和地方各級人民政府的財政、財務收支，進行審計監督，并對其他有關方面的審計事項作出規定。

我國不同階段審計法規對審計對象規定不同之處主要有以下幾點：第一，從審計對象所涉及到的單位來看，“暫行規定”里面表述的是指同國家財政有關的單位；“審計條例”所表述的是有國家資產的單位；“審計法”規定應當接受審計的單位比上述兩方面都廣，包括了同國家財政無關以及也不占有國家資產的有關單位（如管理社會捐贈基金的單位）。第二，從審計對象所涉及到的具體內容來看，“審計法”和“審計法實施條例”的規定比前面兩個法規的規定要詳盡得多，特別明確國有資產占控股地位或主導地位的企業要接受審計機關的審計，還明確規定了要對社會保障基金和社會捐贈基金進行審計。第三，從審計對象所涉及到的層次來看，“暫行規定”只提出對財務計劃、信貸計劃的執行及其結果，進行審計監督；“審計條例”則規定對財政預算的執行和財政決算。信貸計劃的執行及其結果，進行審計監督。但是，都沒有明確規定對中央預算和中央銀行的審計問題?！皩徲嫹ā眲t明確規定，審計署在國務院總理的領導下，對中央預算執行情況進行審計監督，并對中央銀行的財務收支，進行審計監督。地方各級審計機關分別在本級行政首長和上一級審計機關的領導下，對本級預算執行情況進行審計監督。使審計監督的層次得以明確，這是一大進步。

通過上述情況的考察。就政府審計對象的確定，可以得出以下幾點結論：第一，政府審計對象的確定，受特定社會政治、經濟制度的制約。政治、經濟制度的基本走向，決定政府審計對象的基本內容、第二，政府審計對象的確定，服從并服務于國家權力機關特定政治、經濟目的的需要。政府審計各項工作的開展，都是為了特定的政治、經濟目的。第三，審計對象的確定要靠立法給予保證。法規的權威性及其規定的詳盡程度，決定著實際能夠接受審計的單位的層次和審計的具體內容。法律的保障是有效執行審計的前提。第四，政府審計對象的具體內容不是一成不變的，它要隨著國家政治。經濟體制的變革和經濟及社會發展的需要而做出相應的調整。第五，政府審計監督對象層次的高低及其作用的發揮，還受審計機關隸屬關系的影響。當審計機關隸屬于最高權力部門時，審計監督的對象及其作用的發揮最有保證。

當前，我國正處于社會主義市場經濟體制的初創時期，社會的政治、經濟。文化等各方面正經歷著深刻的變革，所面臨的突出任務涉及到國有企業的改革、政府職能的轉變等。在新形勢下，需要認真研究如何使政府審計部門的工作更好地適應社會發展的需要。就政府審計對象的確定來看，以下幾個問題值得考慮：

（一）審計機關審計監督對象的高層次及監督的效力問題。各級審計機關均隸屬于本級政府，其對本級預算執行情況的監督實質上是一種內部審計，監督的有效性如何保證，值得研究。世界各國的經驗證明，實行財政同級審很難行得通。對政府預算執行情況的監督，只有實行實質上的外部審計，才有可能達到滿意的結果。

（二）審計機關對企業的審計監督問題?！皩徲嫹ā币幎?，審計機關對國有企業進行審計監督，并對國有資產占控股地位或者主導地位的企業進行審計監督。但是，對那些占有國有資產，而國有資產又不占控股地位或主導地位的企業，審計機關能否進行審計，也值得研究。特別是今后隨著企業改革的深化，對國有企業的出售問題如何審計，也需要研究解決。在新形勢下，審計機關對企業的審計問題，除“審計法”的規定之外，還應考慮以下幾方面：第一，對國有資產不占控股地位或主導地位的企業，根據需要（比如當國有資產的權益受到損害，而有關方面又不能妥善處理時），審計機關可以介入其審計工作，但無論何時都不能由審計機關包辦其審計工作。第二，對出售國有企業的全過程，審計機關應進行必要的審計監督，以防止在出售過程中國有資產的流失，并保證國有資產出售給適當的經營者。第三，對要出售給民間經營的特定國有企業，為保證企業出售后的有效經營，不損害社會公共利益，在出售時國家可以和有關購買者之間簽訂特別協議，授權國家審計機關進行審計。第四，對純粹民營性企業，只要這些企業的經營活動對社會公眾利益、對社會經濟發展、對國防事業等方面具有特別意義，法律也可以授權審計機關對其進行審計。

（三）政府審計向社會責任審計領域的延伸問題。我國現行法律、法規規定的審計機關的審計對象，主要局限在經濟領域內，對經濟領域以外的，目前又急需要進行監督檢查的一些問題，能否由審計機關進行審計監督，還沒有明確的規定。審計機關審計監督的基本特征，在于它是一種高層次的經濟監督。隨著社會的進步，公眾對經濟領域以外的，與社會發展密切相關的各種問題，越來越重視，也就相應地擴大了政府的受托責任，要求政府對有關問題進行監管。有政府活動的地方，就應該有政府審計。政府審計向非經濟領域延伸，開展對有關社會責任問題的審計，正日益受到世界各國審計機關的重視。我國政府審計部門應當考慮把社會責任審計問題（比如環境審計、社會公益事業審計等）納入審計范圍。

企業改制是推動企業轉換經營機制一項重要措施。加強政府審計部門在企業改制過程中的審計工作十分必要。根據企業改制的不同形式，政府審計部門在企業改制過程中的審計工作就有所不同。在審計對象的確定上，應當明確，任何一個國有企業的改制（無論其規模大?。?，都必須經過必要的審計，這一點應當作出強制性規定。對其規?；蛴绊戄^大國有企業的改制，應當由審計機關直接介入其審計工作，審計結果由審計機關直接向政府有關部門報告；對其規?；蛴绊戄^小的國有企業的改制，可以由審計機關委托社會審計組織或相應的內部審計機構進行審計，其審計結果經審計機關核實后，由審計機關向政府有關部門報告。

審計機關參與企業改制過程的審計，可以分為三個階段：改制前的審計、改制中的審計和改制后的審計。就整個改制過程來看，審計機關審計的內容主要應包括以下幾方面：

（一）審查企業改制過輕的合法性。主要內容包括：企業改制的方式和方法是否按照有關部門的授權進行；有關部門制定的規則和程序能否保證企業改制工作的順利進行；企業改制的程序和所采取的步驟是否符合法律和規章的要求；企業改制過程的透明度如何．是否貫徹公開、公正和公平的原則；在出售企業（資產）之前，是否及時地通知所有潛在的購買者，所有有關方面在獲得有關資產出售方面的信息時機會是否均等；企業改制過程是否按照經批準的規則和程序進行；等等。

（二）審查企業改制過程中有關事項處理的合規性。主要內容包括：企業改制前對資產的評估情況如何，有關資產評估機構的技術勝任能力如何；會計處理和資產評估所采用的方法是否合規，方法的應用前后是否一致；企業所有的資產和負債是否都重新進行了評估，是否以確定的資產負債表日的資產價值為依據，談定出售企業（資產）的條件；企業改制協議規定的程序與有關部門的規定是否一致，公共利益的保障程度如何；收購企業（資產）時有關購買和付款條件是否合理，這些條件的確認是否經過了專家的評價；等等。

（三）審查企業改制過程中有關資產處置和收支事項的合法性。主要內容包括：審查被出售的國有資產的保管是否適當，有無被任意處置；國有資產所有權轉移的程序和情況是否符合政策和法規，是否符合協議的規定；有關方面對改制過程中的收支事項有無合理的計劃和控制；國有資產的出售在經濟上是否合算，資產的定價是否合理；企業改制過程中有關支出是否必要，有無超過規定的標準；出售國有資產的收人是否全部入帳，有無被截留或挪用；是否合理使用出售國有資產所取得的收入；等等。

（四）審查企業改制的效率及其目標的實現情況。除了審查企業改制的程序及其操作之外，審計機關應當更加重視審查企業改制的效率及其目標的實現。要通過支出和收入（節約）額的比較，并考慮通過出售國有企業（資產），對經濟活動的促進和經營獲利能力提高的影響，來綜合評價企業改制的成效。審計機關還要對政府部門在企業改制過程中履行受托責任的情況作出評價，評價政府部門已進行工作的經濟、效率和效果，這些工作的進行是否符合收益最大化的原則，有無實現收益最大化的目標。