中國財政分權完善思路
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一、財政分權體系
財政分權是當前我國宏觀經(jīng)濟制度改革關注的一個重點問題。在某種意義上，財政分權本身就是產(chǎn)權安排問題，是對有關公共財政領域的權力和義務在各級政府之間的界定。因此，要對財政分權做出合理的安排，首先要深入理解產(chǎn)權的根本屬性及其安排體系的本質(zhì)要求。一般地，產(chǎn)權本質(zhì)上體現(xiàn)了物品屬性所衍生出的權利在利益相關者之間的分配關系，而體現(xiàn)人與人之間關系的權利必然是相互的而不能單向地歸某一方所有，這就意味著產(chǎn)權界定的核心是明確當事人之間的責權關系，通過責權的合理界定來為激勵和約束機制提供支持，從而保障相關物的有效利用及其收益的合理分配。同時，責權的履行及其相應的激勵和約束之有效性必須由相應的執(zhí)行機制來保障。這樣，產(chǎn)權安排實際上就包含了兩方面的內(nèi)容：界定責權的安排體系和提供保障的實施機制。因此，產(chǎn)權安排的完整性也體現(xiàn)為兩個層次的基本特性：一是權利與責任的對稱性，即沒有不承擔責任的權利，后者是一種有缺陷的產(chǎn)權安排；二是保障執(zhí)行機制的有效性，即不僅責任是產(chǎn)權安排必不可少的一部分，而且責任的履行也必須由有效的法律提供保障。
需要指出的是，產(chǎn)權安排的合理性體現(xiàn)在與社會環(huán)境的適應性方面，沒有一成不變的最優(yōu)產(chǎn)權，只有最適產(chǎn)權。事實上，并非產(chǎn)權安排所界定的責權關系越對稱、每一方的應得權利體現(xiàn)得越充分，社會總效率就越高；相反，產(chǎn)權安排中責權關系的合理性和對稱性與社會總效率之間往往呈現(xiàn)倒u型的曲線關系。一方面，當產(chǎn)權安排中存在明顯的責權不對稱時，往往可以促進社會總效率的提高和社會總財富的增加：一者，強勢者會享有更多的權利而盡更少的義務，從而占有更多的財富，產(chǎn)生較高的儲蓄率，而當這些儲蓄投入到生產(chǎn)領域時就會帶來經(jīng)濟的增長；二者，弱勢者會享有更少的權利而盡更多的義務，因為他們沒有積蓄而不得不支出更多勞動以維持Et常生活。另一方面，當產(chǎn)權安排中責權關系嚴格對稱時，每一方都會獲得其應得利益，從而導致社會財富的均等化及儲蓄率的降低；社會流動性的下降也會降低人們勞動支出的積極性，導致社會財富和社會總效率的下降。當然，一般地，隨著人類社會的前行，偏重于強勢者權利的不完善產(chǎn)權安排往往會逐漸暴露其缺陷，使社會總效率開始下降：隨著人類財富積累的增加，如果沒有持續(xù)且穩(wěn)定的社會消費，社會生產(chǎn)就會受到抑制；社會財富的進一步拉大也會導致社會矛盾加劇，甚至產(chǎn)生劇烈的社會對抗，從而使社會勞動出現(xiàn)錯誤配置。
在很大程度上，財政分權體系只是一個具體領域的產(chǎn)權安排，因而它具有與一般產(chǎn)權安排相似的特性和要求。一者，財政分權體系也要注重權利(財權)和責任(事權)的對稱，不能只考慮財權的分配而忽視事權的承擔，否則就會造成財權安排的結構性失衡；二者，財政分權體系也必須有一整套的法律制度來保障其實施，否則就會出現(xiàn)只追求財權而忽視事權的結果，乃至財政分權安排空有條文。同時，和產(chǎn)權安排一樣，財政分權體系也沒有最優(yōu)形態(tài)，它隨社會環(huán)境的變化而不斷調(diào)整，從而也就不能簡單地照搬其他國家的財政分權體系。此外，財政分權體系的優(yōu)化與社會效率之間沒有必然的正向關系，相反，在一定限度內(nèi)的責權失衡情形下，各級政府往往更有激勵來發(fā)展地方經(jīng)濟，從而導致經(jīng)濟總量的快速增長。不過這種激勵往往源于當政者對自身利益的追求，它使經(jīng)濟的快速發(fā)展往往依賴于資源的粗放式開發(fā)和投入，從而呈現(xiàn)出浪費式的增長態(tài)勢。正因如此，在不平衡的財政分權體系下，經(jīng)濟的發(fā)展往往具有較大的波動或動蕩性，短期快速增長和長期經(jīng)濟中斷之間往往存在一種內(nèi)在緊張，從而難以維持可持續(xù)的發(fā)展。在很大程度上，近十多年來中國各地正呈現(xiàn)出這種發(fā)展態(tài)勢，這也凸顯出我國財政分權體系上的缺陷。
二、財政分權的理論基礎和現(xiàn)實問題
財政分權是宏觀經(jīng)濟領域一個重要的公共制度安排，它主要涉及到地方政府和中央政府之間有關征收權利和支出責任的劃分。一方面，幾乎任何國家的政府體系都存在一定的等級性，中央政府對絕大多數(shù)的地方事務往往缺乏足夠的處理能力，因此，地方政府應被允許其自主決定本地預算支出規(guī)模與結構，從而自由選擇其所需要的政策類型以促使地方更好發(fā)展；另一方面，地方政府的活動多以地方利益的最大化為出發(fā)點，而這并不一定符合整個國家的利益，因此，中央政府必須擁有超越地方的經(jīng)濟力量，從而能從全局來規(guī)劃整個國家的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，馬斯格雷夫從財政的三大職能出發(fā)分析中央和地方政府間進行財政分權的合理性和必要性：一方面，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與收入再分配職能應由中央負責，這是因為地方政府不僅缺乏充足的財力，而且經(jīng)濟主體的流動性也嚴重束縛了地方政府進行收人再分配的嘗試；另一方面，資源配置政策則應依據(jù)各地居民的偏好不同而有所差別，在這方面地方政府往往比中央政府更適合，更有利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進。同樣，奧茨“分權定理”認為：如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共品，那么由下級政府提供效率更高；原因在于，與上級政府相比，下級政府更接近自己的公眾，更了解其轄區(qū)內(nèi)選民的效用與需求。
一般認為，適當?shù)呢斦謾嘀辽倏梢援a(chǎn)生如下幾方面的作用：一是有利于促進經(jīng)濟增長。財政分權可激發(fā)地方政府的主動性和積極性，促進地方政府之間的競爭；同時，地方政府對當?shù)鼐用竦钠煤唾Y源條件更了解，可以更好地規(guī)劃本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。二是有利于促進社會制度的完善。財政分權能激發(fā)各地進行與本地相適應的制度創(chuàng)新，制度的擴展擴散又間接地促進其他地方的制度創(chuàng)新，從而最終促進公共政策制定上的“技術進步”。三是有利于降低官員的腐敗。政府問的競爭會降低官員在提供公共服務過程中尋租的權力，抑制他們制訂干預和扭曲資源配置政策的可能性；在分權下，政府官員必須對單一管轄區(qū)內(nèi)某一特定的任務負責，其業(yè)績的評價也相對容易得多，這有助于將官員的努力和報酬直接掛鉤，也使政府官員更愿意承擔責任。四是有利于環(huán)境質(zhì)量的改善。環(huán)境質(zhì)量構成當?shù)鼐用竦闹苯由钯|(zhì)量指標，地方政府為了反映選民利益，必須把選民對環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進來，而選民則會在環(huán)境質(zhì)量和就業(yè)水平之間選擇一個恰當?shù)木饨M合。正因如此，中國1994年實行的分稅制明確劃分了中央稅種、地方稅種和中央地方共享稅。當然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，中央和地方政府的實質(zhì)財權和事權都發(fā)生了很大變化，以致深化財政分權改革又成為當前國內(nèi)宏觀經(jīng)濟關注的一個熱點。
中國的財政分權實踐表明，分權在一定時期內(nèi)促進了各級政府招商引資的積極性，各類工廠如雨后春筍般建立起來，中國迅速成為世界制造中心，尤其是分權激勵了各級政府將工作重心轉(zhuǎn)移到以提高GDP為中心的經(jīng)濟領域，從而推動了經(jīng)濟的快速增長。但與此同時，財政分權的推行也導致了各級政府職能蛻化，并產(chǎn)生越來越嚴重的社會經(jīng)濟問題。主要表現(xiàn)在如下幾方面：一是財政分權激發(fā)的經(jīng)濟增長往往是粗放式的，導致經(jīng)濟增長的空間越來越小。一些研究認為，目前我國的財政分權度已經(jīng)超過最優(yōu)分權水平，應適當調(diào)整中央和地方問的財政支出比例。二是國家將原本由中央掌握的社會保障方面的權利下放給地方，其目的是借助“地方政府”這一“實驗室”找到能發(fā)揮有效作用的新型社會保障制度，但實際情況卻是各地的社會保障體制非但沒有完善，反而幾乎陷入崩潰狀態(tài)。三是分權后，官僚腐敗現(xiàn)象不僅沒有緩和反而越來越多J。四是分權后地方政府并沒有像理論顯示的那樣關注地方居民的生活質(zhì)量，而是出現(xiàn)為發(fā)展本地經(jīng)濟而刻意降低環(huán)境質(zhì)量標準以減輕轄區(qū)內(nèi)企業(yè)治理污染成本的現(xiàn)象，從而導致社會公共服務水平迅速下降，環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。出現(xiàn)這種現(xiàn)象與理論相悖的情形，筆者認為需要重新審視財政分權理論和相應的制度安排。前面強調(diào)，任何社會權利都不是單向的，必須與一定的責任相聯(lián)系，任何權利的享有都離不開相應責任的承擔，同時必須有一套嚴格的機制保障這種權利的享有和責任的承擔；相應地，財政分權本質(zhì)上也就是責任(事權)和權利(財權)在行為主體(各級政府)間的界定，因此它也必須有一套完善的法律制度以保障其執(zhí)行。顯然，從行為的施行與其后果的承擔相對應這一角度看，最極端的財政分權安排應該是：將財權分配到具體的自然個體，這種自然個體對自身行為負完全責任，從而在既定規(guī)范內(nèi)有最大的積極性最佳地使用其權利，這就是“最小國家”理論。哈耶克強調(diào)：“責任必須是個人的責任。
在一個自由社會里，不可能有某種一個組織成員的集體責任，除非他們通過協(xié)調(diào)行動已經(jīng)使每人都各自負責。共同或分別承擔責任都要求個人同他人相一致，因此也就會限制每個人的權力。如果讓人們共同承擔責任，而不再提示規(guī)定一個共同的義務和協(xié)調(diào)的行動，結果便經(jīng)常是無人真正負責。”_4但是，具體到自然個體的財政分權在現(xiàn)實世界顯然無法做到，現(xiàn)實中財政分權幾乎都是下放到一定層級的地方行政單位，并由地方政府作為人，而各級政府及其官員又都有自己的效益偏好和利益追求，因此，在缺乏有效監(jiān)督和約束的條件下就會出現(xiàn)尋租行為，這也就是財政分權所滋生出的問題。因此，要弱化或克服政府的問題，就必須有一套相對完善的制度安排，它能夠促使地方政府及其官員以當?shù)鼐用竦睦鏋槟畈橹眨瑥亩ＷC其所掌握的財權在使用上的合理性。否則，這些者就會不斷地開發(fā)權利(如拍買土地以獲得財政收入)而不是謹慎地使用權利，從而造成稀缺性資源的大量浪費。一般地，要防止財政分權體系中責權不對稱以及執(zhí)行無效率問題，相應的制度安排有兩大思路：一是基于激勵角度，建立一個地方政府及其官員和地方居民福利之間的激勵相容的制度安排；二是基于制約角度，建立一個對地方政府及其官員的行為進行披露和約束的監(jiān)督體系。其中監(jiān)督和約束體系往往是主要的，因為激勵機制的主要目的是對人之潛能最大化激發(fā)，而監(jiān)督和約束則是保障人能夠承擔起應盡職責的基本規(guī)范，從而更好地遵守財政分權體系的規(guī)定。
事實上，在絕大多數(shù)現(xiàn)達社會中往往都存在兩種具體的制約機制：一是呼吁機制，主要體現(xiàn)在居民可以借助議會等代議機構來制定具有約束性的法律，或者通過定期的選舉制來更換不合格的政府以及懲罰不合格的官員；二是退出機制，主要體現(xiàn)在居民可以“用腳投票”，遷移到自己滿意的地區(qū)，從而促進政府間的競爭。然而，在當前中國社會的財政分權體制中卻缺乏制約政府及其人擴大權力以追逐私利的有效機制，從而導致權利和責任間的明顯脫節(jié)。首先，在西方社會存在的制約機制在我國并不健全甚至缺位。一者，當前中國社會的居民對其“父母官”并沒有真正的投票權，以致官員往往只對上負責而不是對選民負責，從而使當?shù)鼐用竦膶嵸|(zhì)利益遭到漠視；二者，中國較為嚴格的戶籍管理制度使居民難以通過“用腳投票”的方式離開居住的轄區(qū)，政府及其官僚也不必擔心其他地方政府的潛在競爭。其次，1994年推行的財政分權體系迄今仍存在明顯的制度缺陷。我國目前實行的是五級行政管理(中央、省、地級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))，但在分稅制改革中，只有省級行政單位以及大的地級市在調(diào)整地方政策和管理財稅資源方面被賦予一定的權力，如2004年全國大約70％的公共開支是由省級政府支出的。但應注意的是，我國的省與歐洲一個中等國家的規(guī)模相當，而這些國家的財政分權已經(jīng)細化到相當于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的程度，即相當于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的行政單位基本上都實行獨立財政以及實行對當?shù)鼐用褙撠煹闹贫取Ｔ诤艽蟪潭壬希怯捎谖覈呢斦謾噙€處于粗放式階段，導致各級政府不斷爭權卻很少意識到要承擔其應盡的責任；相應地，由于稅權主要集中在省級行政單位以及大的地級市，導致社會大眾很難對財政支出進行監(jiān)督和制約。尤其在當前國內(nèi)各級政府財政收支狀況并非十分透明的情況下，社會大眾對這些人行為進行制約的困難可想而知。正是責權的不對稱激勵了地方政府及其者最大限度地挖掘稅源，從而導致分稅制實行以來我國財政收人的增長速度遠大于GDP增長速度。
在很大程度上，以財政稅收形式集中的貨幣財富越多，政府及其官員的實際權力就越大，因此，如果能以較低的成本集中巨大的權力，政府及其者又何樂而不為呢?一者，就政府擴大財源的可行性而言，當前社會中政府力量獨大的事實以及法制的不健全，使得政府很容易能通過調(diào)整稅基和稅率增加收入，而公眾不僅缺乏足夠的力量對這種行為進行抵制，而且稅收的變動也缺乏相對合理的法律程序，立法部門缺乏相應的監(jiān)督和質(zhì)詢權，執(zhí)法部門也不能不折不扣地執(zhí)行既定的法律。二者，就政府擴大財源的驅(qū)動力而言，一旦政府掌握了這些財源，政府及其者就更容易支配公眾和經(jīng)濟組織，從而獲得更大的私人利益。表現(xiàn)在國內(nèi)，政府可以通過資金的投放左右追逐金錢利益的市場主體(如經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、福利的發(fā)放等)，可以影響和操縱利率、匯率、股市、房市以及整體經(jīng)濟的走勢(如通脹的貼補、債券的購買等)，甚至也可以直接犒賞(如工程承包、裙帶關系等)；表現(xiàn)在對外關系上，政府可以通過集中大量的財政收入決定國際貿(mào)易的發(fā)展狀況，也可以通過大型采購迫使外國政府和跨國公司臣服。可見，中國財政分權中存在的最大問題就是責權的不對稱或者說是責任的缺失。正是這種不對稱使地方政府及其人只關心財政收入和GDP的增長，而不關心居民的快樂和福祉，不關心收入分配的兩極分化以及貧困化現(xiàn)象，不關心環(huán)境破壞帶來的負外差性等等。
相應地，必然會引發(fā)對稀缺資源的濫用和加劇經(jīng)濟增長中的無序性，也就不可能有真正的可持續(xù)發(fā)展。只要有效的責任體系和監(jiān)督體系沒有建立起來，財政分權就不可能真正健全、完善，而且即使出現(xiàn)了普遍的社會問題，我們也不知道現(xiàn)實的財政分權體系究竟存在何種不足，因為無法區(qū)分暴露出的問題是源于財政分權本身的體制缺陷還是有法不依的執(zhí)行問題。當然，以上分析的基本前提是政府及其人追求個人私利，這符合現(xiàn)代西方主流經(jīng)濟學說。但問題是并不是所有人都是惡的，或者說并非所有人追求的利益都與他人相沖突，相反，任何個體都具有或多或少的社會性，其中一部分具有很強親社會性的個體往往樂于實行利他主義行為，樂于從社會整體和社會發(fā)展的角度思考問題。在儒家看來，后一類就是所謂的“君子”或“圣賢”，他們以推進社會和諧發(fā)展為己任，從而也應該成為公共領域中社會事務的管理者和協(xié)調(diào)者。不幸的是，當前官員的晉升或選拔體制往往有利于那些功利主義者或機會主義者，一旦他們攫取了公共事務的管理崗位，在責任監(jiān)督體系缺失的情況下就會最大化自身效用。從這個角度看，建立一個合理的晉升和選拔體制也是財政分權體制有效運作的重要內(nèi)容。
三、不對稱財政分權下的土地財政偏盛
完整的財政分權安排首先體現(xiàn)在權責的對稱性方面，但1994年分稅制改革的結果卻似乎背離了這一要求：中央政府獲得了巨大的財權卻承擔越來越小的事權，地方政府獲得的財政收入少了，但承擔的事權卻越來越多，包括城市基本公共品的提供、社會公益性設施與場所的建設和維修、供水供電等城市基礎設施的建設和社會保障服務的提供以及地方經(jīng)濟的發(fā)展等。地方政府的財政收支日益不平衡，自然會去尋求稅費之外的其他財政來源。顯然，依靠土地轉(zhuǎn)讓、土地批租的運作以及土地出售就成為地方政府增加財政收入的首選，這是因為土地出售金更容易控制(廉價地土地征收、高價地市場拍賣)，也更有利于地方政府根據(jù)財政收支狀況進行靈活操作(根據(jù)需要控制土地出售量)。政府一方面通過行政手段利用計劃經(jīng)濟的辦法征地，另一方面又通過市場機制高價出讓土地，政府通過“低買高賣”獲得大量的土地收入，“土地財政”應運而生。我國土地出讓總收入的變化趨勢：20世紀9O年代之前，幾乎不存在土地財政；1991年～1994年，土地出讓開始活躍，但由于出現(xiàn)了房地產(chǎn)泡沫，在國家采取一系列限制措施后，1995年后土地收入大幅度回落；1995年一2000年，土地出讓收入總體保持低水平的平穩(wěn)狀態(tài)，來自土地的財政收入微乎其微；進人21世紀，土地財政收入大幅度增長，2003年后更是進入奔騰式的增長階段，即使2008年由于經(jīng)濟危機以及國家的調(diào)控政策而一度下降，但快速增長的總趨勢沒有改變。事實上，2009年我國土地出讓金達到1．5萬億元左右，是2000年的27倍，年均增長率高達44．1％；2010年全國土地出讓成交總價款高達2．7萬億元，同比增長70％。
正因為近年來與土地相關的財政收入占地方財政收入的比重越來越大(大致相當于地方財政預算內(nèi)收入的30％一50％)，這種預算之外非稅收的土地財政也就開始被稱為“第二財政”。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計：2009年我國累計實現(xiàn)的土地財政收入在1．59萬億元左右，土地財政與地方財政總收入比達到48．7％。蔣省三、劉守英對某縣市和全國各層面土地出讓收益對地方財政之重要性的實證研究顯示：無論從地方政府還是從全國整體看，土地出讓金收人大約都占地方預算外收入的60％；并且政府級別越低，對土地財政收入的依賴越嚴重j。孔善廣實證研究了土地出讓價格上升對地方財政實際收入的貢獻，發(fā)現(xiàn)地方財政與土地出讓之間存在高度相關性]。圖2顯示了1987年～2009年間我國土地財政占地方財政收入比重變化的趨勢：20世紀90年代之前是土地財政收人所占比例微乎其微的階段，最高的1990年也只有0．41％；1991年一1994年是土地財政收入所占比例快速提升的階段，1994年達到最高點29．11％；1995年～1999年是土地財政收入所占比例逐漸回落并相對平穩(wěn)的階段，基本保持在10％以下；2001年～2003年是土地財政收入所占比例重新快速增長階段，最高的2003年達到55．04％；2004年后是土地財政收入所占比例總體處于高位但劇烈震蕩的階段，除2008年外基本保持在40％以上。由于我國區(qū)域之間的發(fā)展極不平衡，土地財政所占比重在各地并不一樣。一般而言，經(jīng)濟發(fā)展速度較快的地方，土地財政所占比重也較高，因為經(jīng)濟的快速發(fā)展往往需要政府提供更多的配套資金，而且經(jīng)濟快速發(fā)展也為從土地出讓中獲取收入提供了便利。考慮到這種不平等，當前我國很多地方的第二財政早已超過第一財政。據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的4o％，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60％以上J。中國土地政策改革課題組對浙江省所作的調(diào)查結果也顯示，在政府基礎設施建設投入的巨額資金中，預算內(nèi)提供的僅占2．65％，土地出讓金占到32％，而且存在遞增的趨勢。
從2007年《中國國土資源年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》也可以看到，東部地區(qū)土地財政占地方財政收入比重達到50％以上的省有份8個，其中比重最大的浙江省和福建省，其土地財政與地方財政收入之比達到101．8％，最低的青海省僅為2．9％。可見，1994年分稅制改革之后，由于地方政府收支越來越不平衡，導致其日益依賴土地財政收入。當然，土地財政的快速增長也潛含著兩種可能性：一者，財政分權安排不合理，以致地方政府獲得的財權與其承擔的事權日益脫節(jié)，即不斷擴大的財政支出是事權日益增長的自然結果；二者，財政分權缺乏足夠有效的監(jiān)督機制，以致地方政府具有不斷擴大財政支出的沖動，即不斷擴大的財政支出是當事者追求權力的人為結果。后一種可能性意味著財政分權后形成的“反向剪刀差”很大程度上是地方政府的道德風險行為創(chuàng)造出來的，這或者是因為財政預算本來就是軟約束，或者是基于GDP政績的激勵，也或者是因為從財政支出的擴大中可以方便地進行創(chuàng)租。據(jù)國家審計署審計長劉家義2011年6月27日在其工作報告中披露，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174．91億元人民幣，其中政府負償還責任的67109．51億元；負擔保責任的23369．74億元；可能承擔一定救助責任的16695．66億元；省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率即債務余額與地方政府綜合財力的比率為52．25％，若加上負有擔保責任的或有債務后，則債務率高達70．45％。審計中還發(fā)現(xiàn)，地方政府存在舉債融資欠規(guī)范、大部分債務收支未納人預算管理且融資平臺數(shù)量多、管理不規(guī)范等問題。
四、制約缺失之土地財政下的浪費式經(jīng)濟增長
以上分析揭示出土地財政與經(jīng)濟增長之間具有正相關性，這種正相關性潛含著兩種意義：一者，土地財政收入的增長有利于地方政府擴大公共領域的支出，從而促進社會經(jīng)濟發(fā)展，即土地財政對經(jīng)濟增長具有正面意義；二者，由于土地財政收入的使用缺乏足夠有效的監(jiān)督，從而造成粗放式發(fā)展，即土地財政對經(jīng)濟增長具有負面意義。后一種可能性意味著地方經(jīng)濟的快速增長并不一定是可取的，一個明顯的事實就是，伴隨著土地財政收入的快速增長，土地資源大量浪費、城市無序擴張以及腐敗迅速涌現(xiàn)。據(jù)國土資源部信息中心的研究，土地出讓面積凈增加與地方GDP的增加呈正相關性。近年來各地出現(xiàn)的“開發(fā)區(qū)熱”和“房地產(chǎn)熱”，盡管其直接目的是加快城市化進程、促進地方經(jīng)濟發(fā)展，但由于缺乏有效的監(jiān)督，在經(jīng)濟快速發(fā)展的背后卻是對稀缺性土地資源的浪費以及財政資金低效率的使用。我國社會經(jīng)濟目前正呈現(xiàn)出一種浪費式的發(fā)展路徑，它典型地體現(xiàn)在：缺乏實際用途之“政績工程”和“形象工程”大量建設，質(zhì)量低下之“短命工程”層出不窮，無效規(guī)劃之投資失誤屢見不鮮，追求創(chuàng)租之重復建設普遍存在以及政府官員職務消費的奢侈浪費，等等。此處提出的浪費式發(fā)展概念比粗放式發(fā)展概念內(nèi)涵更廣：粗放式發(fā)展主要針對生產(chǎn)中使用的低效率而言，而浪費式發(fā)展則不僅包含低效率和沒有任何價值的生產(chǎn)，也包含非生產(chǎn)領域的活動。顯然，浪費式發(fā)展所包含的大量活動并沒有提高人民的福利水平，有些反而降低了福利水平。但根據(jù)目前的GDP核算體系，這些活動仍然被計人在內(nèi)，從而使得這些行為被合理化。這里我們通過分類列舉一些案例來反映當前社會浪費式經(jīng)濟增長現(xiàn)象。首先，就“形象工程”而言。所謂“形象工程”，是指某些當政者不顧群眾需要和當?shù)貙嶋H需要，利用權力大搞勞民傷財、浮華無效但卻有可能成為自己和小團體標榜政績的工程。
如2007年6月25日中央電視臺焦點訪談節(jié)目指出，廣西省宜州市動用1／4財政收入建豪華辦公樓；2010年5月在上海世博會開幕之際，江蘇省經(jīng)濟欠發(fā)達的阜寧縣耗資數(shù)百萬興建“山寨版中國館”，此外，阜寧縣2009年度還投資近5000萬興建了包括“山寨版悉尼歌劇院”在內(nèi)的6類38項城建工程。實際上，“山寨”已經(jīng)成為當前中國各地公共建筑的一個重要特色。如安徽阜陽市潁泉區(qū)政府、浙江玉環(huán)縣人民法院、上海市閔行區(qū)人民法院以及華西村的山寨版白宮；臨沂堯廟、銀川南熏門的山寨版天安門城樓；臨沂的山寨版天壇；華西村、珠海國會大廈、重慶市人民檢察院的仿美國國會大廈，等等¨。顯然，這些建設都不是社會大眾所急需的，也與當?shù)厣鐣?jīng)濟文化不相稱，更與人民生活水平的均衡發(fā)展需求不符。《中國青年報》社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和新浪網(wǎng)對1620人進行的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)：97．5％的人表示自己身邊存在形象工程，其中50％的人表示“很多”，高達70％的人明確表示“反對”興建形象工程。筆者認為，當前各級政府偏好建造“形象工程”的原因大致有二：一是官員為官位著想且好大喜功；二是權力無限、缺乏制約，主要領導掌管著財政支配大權，缺乏民主決策的機制，缺乏公開監(jiān)督的保障。其次，就“短命工程”而言。“短命工程”充分體現(xiàn)了決策的不合理、質(zhì)量的不過關以及由此產(chǎn)生的資源嚴重浪費。這方面的例子不勝枚舉。如建成僅20年“堅固得像碉堡一樣”的山東青島市著名地標建筑——青島大酒店被整體爆破，建成僅13年的浙江杭州西湖邊最高樓——浙江大學湖濱校區(qū)3號樓被整體爆破，建成僅l3年的江西南昌著名地標——五湖大酒店被整體爆破，建成10年、耗資3000萬的海南海口“千年塔”被拆，建成2O年、位于北京建國門黃金地段的凱萊大酒店被拆，等等。“短命工程”在全國各地出現(xiàn)的頻次之高、浪費數(shù)額之大令人觸目驚心。國家住房和城鄉(xiāng)建設部副部長仇保興就曾表示，我國是世界上每年新建建筑量最大的國家，但建筑的平均壽命卻只有25～30年。而根據(jù)我國《民用建筑設計通則》規(guī)定，重要建筑和高層建筑主體結構的耐久年限為100年，一般性建筑為50—100年；而英國、法國、美國的建筑據(jù)統(tǒng)計平均使用壽命分別為132年、85年和80年1。
為什么會出現(xiàn)這么多的“短命工程”呢?究其原因有四：一是政績所需，每屆政府上臺為體現(xiàn)政績都大搞形象工程，且一屆政府一個想法，新一屆政府拆除原先“形象工程”的例子并不少見；二是短視所致，城市建設規(guī)劃缺乏科學性、嚴肅性以及對民意的尊重；三是利益驅(qū)使，土地價格快速上漲使得地方政府對新建筑“痛下狠手”以獲取更多的土地財政；四是監(jiān)督缺位，缺乏追究機制，決策者無后顧之憂。其三，就決策失誤而言。決策失誤主要體現(xiàn)為政府在投資決策過程中因能力不足、信息不充分以及對市場把握不當?shù)仍斐傻耐顿Y偏差。如2001年平安縣被青海省定為“西繁東育”工程項目縣后，縣政府先后動員下河灘村農(nóng)民自籌近200萬元興建84座高標準封閉式牛羊育肥棚圈，又動用政府資金近150萬為該項目建成水、電、路、獸醫(yī)站等配套設施，但到2005年，很多羊圈已空空如也，遠未達到設計時每圈200只羊的養(yǎng)殖規(guī)模。再如重慶市黔江城區(qū)政府2005年起投資1000多萬元在城外修建殯儀館，但這個耗資巨大的“民t~,52程”建成后卻從未使用過。這方面的例子很多，之所以會頻頻出現(xiàn)投資失誤，原因在于投資決策機制出了問題。有人形象地稱之為：“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后全靠領導一句話”。領導的決策被形象地稱為“三拍”：一拍腦袋，就這么定；二拍胸脯，我負責；三拍大腿，又交學費了。其四，就重復建設而言。重復建設充分體現(xiàn)了決策者的短視性和功利性，其中短視性說明決策者缺乏長遠的戰(zhàn)略眼光，而功利性則在于重復建設中孕育了大量的創(chuàng)租機會。如成都市兩河森林公園投資數(shù)十億元建成，分別于2007年、2009年舉辦國際非物質(zhì)文化遺產(chǎn)節(jié)，但如今這個公園已被遺棄，與此同時，一個政府投資40億元新建的“國際非物質(zhì)文化遺產(chǎn)博覽園”又悄然動工。再如北京門頭溝體育館建于1985年，區(qū)政府在2008年曾花費上千萬元進行翻新以迎接奧運火炬接力，盡管辦公大樓還有八成新，運動場內(nèi)的塑膠跑道和足球場也都完好，但門頭溝區(qū)政府卻于2010年對其進行拆除，打算建一所更大規(guī)模、更先進的體育中心。
出現(xiàn)這么多的重復建設固然與規(guī)劃不合理有關，但同時也與政績觀和腐敗有關。其五，就奢侈消費而言。奢侈消費充分體現(xiàn)了當前財政支出缺乏有效監(jiān)督、地方官員將稀缺性資源用于滿足個人福利的事實。如河南省級貧困縣濮陽縣斥資千萬建辦公樓，被當?shù)厝罕姺Q為濮陽的“天安門”，但與此同時，濮陽縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有7個在黃河沿岸，生產(chǎn)生活條件落后，大多數(shù)群眾在貧困線下勉強度日，縣級財政捉襟見肘。事實上，最近幾年修建豪華辦公樓已成為一些地方的病態(tài)時尚，如重慶忠縣黃金鎮(zhèn)耗資400余萬元修建仿“天安門”城樓樣式的豪華辦公樓，陜西三原縣大程鎮(zhèn)政府花費280多萬元修建一棟五層、有120多間房的辦公大樓。除此之外，官員的直接消費也令人驚嘆，如2009年l2月下旬相繼有4起案例被媒體曝光：撫順市財政局采購iPod作U盤使用，蘇州交警部門采購iPhone4用作監(jiān)控設備，黑龍江公安廳采購單價超4萬元的筆記本電腦，烏魯木齊市水磨溝區(qū)法院采購兩臺單價約52800元的豪華電動按摩椅ul。全國政協(xié)十屆五次會議上九三學社中央副主席馮培指出：我國目前大約有400萬輛公車，每年消耗超過2000多億元，其中真正用于公務的只占1／3；公款吃喝每年不少于2000億，官員公費出國一年耗資超過3000億元¨。最后需要指出的是，上述種種浪費式經(jīng)濟增長之所以得以施行，一是龐大的土地財政收人提供了支持，二是缺乏有效的財政支出監(jiān)督。一者，中國的財政分權主要界定了中央和地方的權利結構，卻缺乏相應的責任規(guī)定，更沒有可以有效監(jiān)督的責任規(guī)定，在這種情況下，地方官員就會大肆通過土地出讓金以及相應的工程建設來擴大自身權力。二者，中國的財政預算是軟約束的，地方政府不僅可以向當?shù)劂y行機構借取可能不用歸還的資金，還可以通過土地拍賣等方式彌補不斷擴大的財政赤字，甚至可以隨著調(diào)任而將所有問題留給后任，在這種情況下，地方官員熱衷于擴大投資而不需顧忌能否可持續(xù)發(fā)展。事實上，大量的“政績工程”和“形象工程”都是這種制度安排下的產(chǎn)物，其中有些是決策失誤造成的，有些則是有意識的逆向選擇的結果，從而也就蘊含了大量以權謀私和官商勾結之類的腐敗現(xiàn)象。迄今為止，我國的土地交易并沒有實現(xiàn)真正的市場化，大多數(shù)交易都是在臺下進行的，如何定價、定價多少往往由官員決定，從而也潛含了大量的尋租空間。
張立彥的研究指出，由于我國土地要素是由地方政府所壟斷，并且土地出讓方式的“雙軌”并行和地方政府對土地協(xié)議出讓價格握有相當程度的自由裁量權，這為政府尋租和企業(yè)尋租提供了可能，權錢交易、以地牟利等腐敗行為的發(fā)生難以避免]。正因如此，土地財政的背后往往隱匿著土地腐敗。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，僅在1999年～2002年期間，全國立案查處土地違法案件達54．9萬件，涉及土地面積12．2萬公頃¨。事實上，迄今被查的涉案官員五成以上都與房地產(chǎn)商有利益糾紛，重大案件包括上海市委書記陳良宇的社保基金案、山東省委副書記杜世成的嶗山違法批租土地案、北京市海淀區(qū)區(qū)長周良洛的違規(guī)批地案、湖南郴州市市委書記李大倫的嘉禾拆遷案、北京市副市長劉志華為情婦承攬工程案、重慶規(guī)劃局副局長梁曉琦任意調(diào)整容積率和用地性質(zhì)案等。
五、結語
一個完善的財政分權安排體現(xiàn)在兩個方面：一是財權和事權的對稱性，二是責任執(zhí)行機制的有效性。當財權和事權不對稱且地方政府的事權越來越大時，地方政府就會尋求稅收之外的收入來源，從而導致土地財政的興起；同時，當缺乏有效的機制來保障事權的執(zhí)行時，地方政府就可能將越來越多的收入用于體現(xiàn)個人偏好的相關領域，從而違背社會大眾的訴求。正是基于這兩點考慮，土地財政對經(jīng)濟增長具有雙刃性：一方面，它有利于擴大政府支出，從而促進社會經(jīng)濟的快速增長；另一方面，它會誘導政府的錯誤投資，從而產(chǎn)生浪費式經(jīng)濟增長。由于土地資源是有限的，因而盡管這種浪費式經(jīng)濟增長在短期內(nèi)可行，但在長期內(nèi)卻難以維持。如張昕的相關研究發(fā)現(xiàn)，土地出讓金對于城市經(jīng)濟增長具有很大的作用，但是隨著城市經(jīng)濟的逐漸發(fā)展，土地財政對經(jīng)濟增長的促進作用卻在逐漸減少。正是由于缺乏有效的監(jiān)督，大多數(shù)地方官員會采取一些急功近利的短期行為，因此不能簡單地以短期內(nèi)的經(jīng)濟增長來判斷官員的業(yè)績，并由此將官員流動與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來。在很大程度上，這種浪費式經(jīng)濟增長是竭澤而漁的行為，是不可持續(xù)的。
本文的分析還顯示，不能簡單地基于實證數(shù)據(jù)判斷現(xiàn)狀的好壞，也不能簡單地基于當前經(jīng)濟增長的狀況來判斷財政分權安排體系的優(yōu)劣。事實上，實證結果僅僅只能反映局部領域的過去而無法反映全局，更無法顯示未來，而且由于受數(shù)據(jù)選擇、模型選擇等的影響，不同學者在相似問題上會得出截然相反的結論。如就財政分權的正向效應而言，錢穎一通過檢驗省際邊際收入分成率指標對財政包干制和分稅制的激勵效應認為，中國的財政改革會加強對地方政府的激勵，而這又會引致各省經(jīng)濟發(fā)展和改革；沈坤榮、付文林通過考察財政分權對地方經(jīng)濟增長的影響認為，財政分權對我國地方經(jīng)濟有促進作用，地方政府預算內(nèi)財政收支每上升1％，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增加0．07％～0．3％。
就財政分權的負向效應而言，張宴、龔六堂對中國1978年～2002年財政分權與經(jīng)濟增長的關系研究表明，分稅制改革前地方政府的分權對地方經(jīng)濟增長的影響起負作用L22J；李文星等利用1979年一2004年中國省際面板數(shù)據(jù)，采用修正偏誤的虛擬變量最小二乘估計方法發(fā)現(xiàn)，在分稅制實施前，財政分權阻礙了經(jīng)濟增長，但在全樣本期，財政分權對中國經(jīng)濟增長并沒有顯著的影響。這些都說明，我們不能基于經(jīng)濟增長的現(xiàn)實狀況來評估和設計財政分權體系，因為經(jīng)濟增長的現(xiàn)實狀況不僅與財政分權體系的安排內(nèi)容有關，更與財政分權安排的執(zhí)行狀況有關；更不用說經(jīng)濟增長的現(xiàn)實狀況僅僅反映短期現(xiàn)狀，并不說明其是否優(yōu)劣，因為它很可能是一種浪費式經(jīng)濟增長。
