農(nóng)村基礎設施建設政策規(guī)劃分析

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編者按：本論文主要從農(nóng)村基礎設施建設資金投入狀況；農(nóng)村基礎設施建設資金短缺的成因分析；創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施建設融資制度政策建議等進行講述，包括了國家財政資金、信貸資金、集體投資、農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權不明晰、財政投入乏力、農(nóng)村金融服務體系不健全、農(nóng)村投資環(huán)境不優(yōu)、加快農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權制度改革等，具體資料請見：

論文摘要:農(nóng)村基礎談施建設是新農(nóng)村建設的基礎工程。目前，由于建設資金短缺，農(nóng)村基礎設施供給嚴重不足，極大地制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和農(nóng)特經(jīng)濟韻可持續(xù)增長。本文從農(nóng)村基礎設施建設資金投入狀況出發(fā)，分析農(nóng)特基礎設施建設資金短缺的成因，提出了創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施建設融資制度的政策建議。

論文關鍵詞：農(nóng)村基礎設施融資制度創(chuàng)新政策建議

目前，由于建設資金短缺，在占全國總人口64%的農(nóng)村地區(qū)，與生產(chǎn)生活有關的基礎設施老化失修，供給嚴重不足，極大地制約著農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)增長。認真研究農(nóng)村基礎設施建設融資制度，探尋解決農(nóng)村基礎設施建設資金短缺的有效方式，對于加強農(nóng)村基礎設施建設，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

一、農(nóng)村基礎設施建設資金投入狀況

我國現(xiàn)行農(nóng)村基礎設施建設資金投入渠道主要是財政、信貸和農(nóng)村集體。然后，由于種種原因，以上幾種渠道都存在一定的缺陷，投入乏力，遠不能滿足農(nóng)村基礎設施建設資金的需求。

1．國家財政資金。據(jù)統(tǒng)計，1978～2004年間，農(nóng)業(yè)基本建設投資占全國基本建設投資的比重平均只有13.8%。既便2004年占16.4%，按人均投入量計算，是同年國家財政對城市基礎設施建設投資額的1／7。由此可見，以前我國財政工作的著力點在城市，財政資源配置向工業(yè)和城市傾斜，而對農(nóng)村基礎設施建設投入額偏低，這與我國農(nóng)業(yè)的重要地位和發(fā)展要求極不相稱。

2．信貸資金。現(xiàn)階段農(nóng)村信用社是支持“三農(nóng)”發(fā)展的金融服務供給主體，而農(nóng)村基礎設施建設一般具有投資額大、建設周期長、投資回收慢、收益率低等特點，因此，農(nóng)村信用社存在“慎貸”現(xiàn)象。此外，農(nóng)村信用社改革未到位、資本充足率低、僅吸收一部分農(nóng)村資金、可貸資金有限，從而造成農(nóng)村基礎設施建設信貸資金不足。據(jù)統(tǒng)計，1997～2004年間，農(nóng)業(yè)貸款最高額僅占國家信貸總量的2.6%.

3．集體投資。稅費改革前，自籌建設農(nóng)村基礎設施的資金主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入；稅費改革后取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外收入，從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供農(nóng)村基礎設施方面的作用。目前，一些鄉(xiāng)村推行“一事議”制度籌資建設農(nóng)村基礎設施，體現(xiàn)了在堅持群眾自愿、民主決策的前提下，通過以獎代補、項目補助等方式，發(fā)揮政府主導作用，引導農(nóng)民對直接受益的基礎設施建設投工投勞。當然，由于農(nóng)民收入的差異性，使不同農(nóng)民對基礎設施需求和其所具有的投資能力之間存在差異性。況且“一事一議”制度既不是一項法律制度也不是一項農(nóng)民自愿制度安排，實際操作難度大，協(xié)調成本高。

二、農(nóng)村基礎設施建設資金短缺的成因分析

1．農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權不明晰。目前部分農(nóng)村基礎設施如農(nóng)電資產(chǎn)等存在管理權限不清，產(chǎn)權歸屬不明的狀況。在農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權模糊的情況下，承貸主體缺位，金融機構根本無法給予建設資金支持，造成貸款投入難。

2．財政投入乏力。長期以來，我國財政工作的著力點在城市，我國大部分縣鄉(xiāng)財政目前還屬于“吃飯財政”，債務負擔沉重，無力投入大量資金支持農(nóng)村基礎設施建設，從而制約了政府投資的導向作用。

3．農(nóng)村金融服務體系不健全。上世紀末．各國有商業(yè)銀行從管理和效率角度出發(fā)，逐步收縮農(nóng)村陣地，農(nóng)村信用社便成了鄉(xiāng)村地區(qū)惟一的農(nóng)村金融機構和支持“三農(nóng)”發(fā)展的金融服務供給主體，因農(nóng)村信用社資金實力所限，遠不能滿足農(nóng)村基礎設施建設資金的需求。而每年農(nóng)村資金通過商業(yè)銀行和郵政儲蓄等渠道外流達三千億元以上。

4．農(nóng)村投資環(huán)境不優(yōu)。農(nóng)村投資環(huán)境的好壞，直接影響到金融和民間資金對農(nóng)村基礎設施建設的投入。但當前我國農(nóng)村投資環(huán)境不容樂觀，一是與農(nóng)村基礎設施領域相關的法律法規(guī)不完善，農(nóng)村基礎設施建設缺乏強有力的制度保障。二是政府信用缺失，許多案例表明，民間資本經(jīng)政府特許參與農(nóng)村基礎設施建設，在項目回報階段，出于利益紛爭，政府難免會出現(xiàn)信用危機，以公共事務管理者身份違反協(xié)議而不受約束，影響民間投資的積極性。三是農(nóng)村社會征信系統(tǒng)建設和征信業(yè)發(fā)展緩慢，金融機構難以獲取客戶的真實信用狀況以便作出準確的信貸決策；另一方面，農(nóng)村貸款戶逃債、躲債和賴債的現(xiàn)象還比較嚴重，金融機構對繼續(xù)加大支持存在著畏懼心理。

三、創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施建設融資制度政策建議

1．加快農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權制度改革。農(nóng)村基礎設施產(chǎn)權改革，應按照“誰建設、誰所有、誰投資、誰收益”原則，針對不同類型的基礎設施，采用不同方式明確其產(chǎn)權關系、利益關系和責任主體。對于一些單個農(nóng)戶受益的項目，可實行項目建設所形成的資產(chǎn)歸農(nóng)戶個人所有；對一些受益人口相對分散，產(chǎn)權難以分割的工程，如供水工程、農(nóng)村水電、節(jié)水灌溉等，在盡可能明晰工程所有權的前提下，通過承包、租賃、股份合作或組建使用者協(xié)會等方式，將所有權與經(jīng)營權分離，也可以將部分所有權移交給受益農(nóng)戶，明確由農(nóng)戶負責工程的保養(yǎng)管護工作，并保證工程的完整性和使用方向；對于一些具有一定收益、適合經(jīng)營的基礎設施，如人口集中地區(qū)的農(nóng)村水電、統(tǒng)一供水等，可通過公開拍賣，轉讓工程的所有權和使用權等方式，由購買者自主經(jīng)營管理，并由其負責工程的管護，主管部門對其進行監(jiān)督。

2．加大財政投入力度。財政是新農(nóng)村建設特別是農(nóng)村基礎設施建設的一個重要支撐。一方面，加大對農(nóng)村基礎設施建設的財政投入總量，讓公共財政覆蓋農(nóng)村。一是財政資源配置適度向農(nóng)村傾斜，國家要繼續(xù)提高農(nóng)村基礎設施建設資金占GDP和財政支出的比重。二是地方政府土地出讓收益不低于20%投向農(nóng)村，主要用于農(nóng)村基礎設施建設。三是把一定比例的國債資金和基本建設資金用于農(nóng)村基礎設施建設。另一方面。優(yōu)化財政投入結構，政府應建立財政貼息和投資補償制度，把部分財政撥款和財政信貸轉為對農(nóng)村基礎設施建設項目的貼息資金或投資補償資金，既能發(fā)揮政府引導社會資金的作用，又能降低農(nóng)村基礎設施的供給成本，惠及廣大農(nóng)民群眾。

3．構建多層次多元化農(nóng)村金融體系。重新打造多種金融形式并存，形成分工合作、良性競爭的多層次、多元化農(nóng)村金融體系。一是重新定位農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能，調整經(jīng)營重點，擴大業(yè)務空間，政策性金融服務向農(nóng)村基礎設施領域傾斜。二是農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)改革后定位國有農(nóng)村商業(yè)銀行。三是繼續(xù)推進農(nóng)村信用社改革，明晰產(chǎn)權，完善公司治理結構，使其真正成為服務和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)。四是部分國有商業(yè)銀行退出農(nóng)村地區(qū)之后，國家應放低市場準入門檻，鼓勵和允許民間金融、外資金融進入補位，建立數(shù)量適宜的農(nóng)村中小銀行。

4．全面放開農(nóng)村基礎設施建設市場，大力引入民間投資。長期以來，農(nóng)村基礎設施領域是民間投資涉足最少的領域之一，其主要原因是民間資本進入障礙。因此，當前應全面放開農(nóng)村基礎設施建設投資領域，取消地區(qū)封鎖和部門壟斷，進一步放寬對民間資本的限制，降低準入門檻，大力引入民間投資，以增加農(nóng)村基礎設施建設資金供給。由于農(nóng)村基礎設施具有自然壟斷特性，涉及到廣大農(nóng)民的直接利益，政府必須強化價格監(jiān)管和服務質量監(jiān)管，平衡投資者和消費者的利益。

5．建立農(nóng)村投資激勵約束機制。國家應盡早出臺《農(nóng)業(yè)投資法》，約束各級政府、投資者和農(nóng)民消費者的行為，從法律上為新農(nóng)村建設提供制度保障。一是規(guī)定商業(yè)銀行和郵政儲蓄機構在縣以下吸收的農(nóng)村存款轉存給農(nóng)村信用社，或全額上存中央銀行，再由中央銀行向農(nóng)村信用社發(fā)放再貸款。二是規(guī)定銀行、保險、郵政儲蓄等金融機構吸收的農(nóng)村資金以一定比例用于農(nóng)業(yè)投資。三是正確處理民間資金投人農(nóng)村基礎設施領域按資本要素進行補償、分配等同題，保證投資收益的合法化。四是建立補償機制，對金融服務和農(nóng)村基礎設施項目給予補貼和政策扶持，實行優(yōu)惠利率，減免或部分減免營業(yè)稅和所得稅。