社會保險基金監(jiān)管模式選擇

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論文關(guān)鍵詞：社保基金；監(jiān)管；國際比較；模式選擇

論文摘要：隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我國社會保險制度日趨完善，這就需要根據(jù)我國社會經(jīng)濟的實際情況選擇適合的、有效可行的社會保險基金監(jiān)管模式，使社會保險基金能夠健康穩(wěn)定的運行，促進社會穩(wěn)定，帶來更大的收益。

社會保險作為社會保障體系的重要組成部分，隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的建立和不斷完善，其社會作用越來越大。社會保險屬于社會公共產(chǎn)品，具有強制性、保障性、福利性和社會性，是社會的“安全網(wǎng)”，構(gòu)建和諧社會離不開健全完善的社會保險制度。因此，社保基金的監(jiān)管就成為了重要的環(huán)節(jié)，加強和完善社會保險基金的監(jiān)管對我國社會的發(fā)展有著十分重要的作用。

一、我國社會保險基金監(jiān)管的現(xiàn)狀及存在的問題

1997年，為了改變基金管理的混亂狀況，國務院決定將社會保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理。1998年，國務院在組建勞動和社會保障部時，建立了社會保險基金監(jiān)督司，計劃經(jīng)過各級政府機構(gòu)改革，自上而下建立起社會保險基金行政監(jiān)管體系。目前，我國已經(jīng)初步形成以勞動保障部門行政監(jiān)管為主，專門監(jiān)督、內(nèi)部控制、法律監(jiān)督以及社會監(jiān)督有機配合的社會保險基金監(jiān)管體系，各部門配合共同實施社會保險基金監(jiān)督工作。

據(jù)國家審計署的對29個省區(qū)市、5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金的審計結(jié)果。審計的3項保險基金2006年收入3128.46億元、支出2203.14億元，分別占全國當年基金收支總額的50.7%、46.5%。截至2006年底，3項保險基金累計結(jié)余2918億元。審計結(jié)果表明，3項社會保險基金管理情況良好，但部分資金的安全存在一定的風險；一些地方未能嚴格執(zhí)行國務院有關(guān)規(guī)定，管理不規(guī)范的問題比較突出。審計共發(fā)現(xiàn)違規(guī)資金71億元，包括擴大3項保險基金開支范圍用于彌補“補充醫(yī)保基金”及借給企業(yè)等；用于委托金融機構(gòu)貸款、對外投資；用于購建辦公房及彌補行政經(jīng)費等。近些年來，國家加大對社會保險基金的監(jiān)管力度，逐步完善管理制度。但是，牽動大量人力、付出高昂行政成本組織了這些檢查和審計，可一些嚴重違規(guī)和犯罪問題仍然屢禁不止。

二、社會保險基金監(jiān)管國際比較研究

（一）典型國家社會保險基金監(jiān)管簡介

1、美國。美國實施的是審慎性的社會保險基金監(jiān)管模式。在美國，社會保險的覆蓋面比較廣泛，參保是強制的。最主要的社會保險項目是老年、遺屬和傷殘保險，同時有雇員補償、失業(yè)保險、暫時傷殘保險、鐵路雇員退休計劃等。美國社會保障的基本目標是向被保險人及其家庭成員提供適當?shù)慕?jīng)濟保障。對于社會保險基金的監(jiān)管，美國政府強調(diào)“事前監(jiān)管”以杜絕資金被挪用的危險。美國聯(lián)邦社保基金的各個賬戶開設在財政部內(nèi)并由財政部專項管理，征繳的款項相應存入各個基金。

2、德國。德國堪稱高度發(fā)達的福利型國家，它的社會保障系統(tǒng)基本以保險形式體現(xiàn)，幾乎涵蓋了所有德國公民。德國社會保險共有5大分支：養(yǎng)老保險、疾病保險、工傷事故保險、失業(yè)保險、護理保險，其中養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險被稱為社會保障體系的3大支柱。德國包括醫(yī)療、意外傷害和養(yǎng)老在內(nèi)的各類社會保險機構(gòu)實行法律上的獨立自我管理，并且由保險金的繳納者，即投保人和雇主共同參與決策。養(yǎng)老保險是德國最大的社會保障系統(tǒng)。德國養(yǎng)老金不用于投資，而是由專門德國養(yǎng)老金保險機構(gòu)來管理，全民參與監(jiān)督。

3、智利。智利模式是以個人資本為基礎(chǔ)，實行完全的個人賬戶制，將個人工資的10%存入個人賬戶并進行積累，交由私營機構(gòu)進行投資管理，最終個人賬戶中積累的儲蓄及增值收益作為個人養(yǎng)老金的資金來源，保險費完全由個人承擔，雇主不承擔繳費義務。養(yǎng)老保險制度的基本結(jié)構(gòu)主要是以個人資本為基礎(chǔ)建立起來的，即完全由個人繳費，實行個人賬戶。養(yǎng)老保險基金由私人機構(gòu)進行管理，參保職工根據(jù)自己的原則可以選擇任何一家基金管理公司建立法定的資本積累賬戶。智利模式中政府實行間接式的監(jiān)管，通過法律法規(guī)對公司進入和退出市場、投資項目和所占比例等方面進行監(jiān)控，以確保其具有足夠的償付能力。

4、新加坡。新加坡是一個幾乎沒有社會福利的國家，他沒有任何社會福利意義上的收入再分配制度，其養(yǎng)老保險制度以個人賬戶為基礎(chǔ)，強制儲蓄，集中管理，養(yǎng)老保險費用由雇主和雇員共同繳納。新加坡社會保障制度的核心是中央公積金制度。中央公積金由政府的中央公積金局直接進行全面的管理和管制。雇員和雇主每月按雇員工資一定的比例繳費。國家通過中央公積金局依法對基金實施管理，中央公積金局既負責養(yǎng)老保險基金的日常支付，又負責實施基金管理和投資運營。

（二）四國社會保險管理模式的分析比較

1、從法制體系上看，各國社會保險模式都有嚴密的法律體系。例如德國是世界上最早實行社會保險立法的國家，現(xiàn)今已在社會保險的5個方面分別制定了完整的法律和條例。美國于1935年通過了社會保障法案，有關(guān)社會保障的基本法律由聯(lián)邦政府制定，州政府在不違背聯(lián)邦法律的情況下，可以制定本州社會保障方面的法律和條例。

2、從資金籌集方面看，都是多渠道籌資，籌資形式主要有稅收和繳費兩種。目前世界上實行社會保障制度的國家，社保基金的來源都是多渠道，有勞動者個人、企業(yè)雇主、基金營運增值、社會捐贈、政府預算補貼等等。其中約有60%的國家采取社會保障稅的籌資形式。開征社會保障稅使資金籌集從形式上更具法律強制性，同時社會保障收支成為政府預算的直接組成部分。

3、在社會保險基金的運作方面，有由政府行政機關(guān)運作、事業(yè)單位運作和面向市場運作3種不同的方式。美國的社會保障稅和失業(yè)保險稅全部記入財政信托基金賬戶。除失業(yè)保險由聯(lián)邦勞工局管理外，德國的社會保險都是劃分不同的職業(yè)和行業(yè)以及險種分別獨立管理的。智利的經(jīng)濟改革創(chuàng)造了單一資金來源的、私人管理的退休金制度。政府對私人養(yǎng)老金市場的各項活動，通過各種法律、法令和退休養(yǎng)老基金管理局，進行嚴格的監(jiān)督和管理。新加坡的公積金運作，全部由中央公積金局負責。內(nèi)部設有會員服務部、雇主服務部、人事部、內(nèi)部審計部等。公積金局由勞工部管轄，內(nèi)設董事會，為最高管理機構(gòu)，負責重要的政策制定。比較重大的計劃制定，要經(jīng)勞工部。

三、我國的社會保險基金監(jiān)管模式的選擇

（一）社會保險基金監(jiān)管中政府的作用

政府參與的社會保險基金監(jiān)管主要是基金籌集的監(jiān)管，基金營運的監(jiān)管和基金給付的監(jiān)管。由于社會保險金市場上存在著市場失靈，政府就必須要發(fā)揮重要作用，保證社會保險基金的收繳、安全營運、基金保值增值等每一個環(huán)節(jié)都能夠正常穩(wěn)定的運行。因此，政府積極作用的發(fā)揮，就對于探索適合我國國情的社會保險基金監(jiān)管模式有著重要的意義。

首先，政府應當承擔選擇適合我國國情的社會保險和監(jiān)管模式，避免決策上的失誤。我國的現(xiàn)實情況是人口眾多，社會保險的覆蓋面還很窄，經(jīng)濟發(fā)達程度還不夠高，國民的參保意識不強，這就需要根據(jù)具體的情況選擇適合我國國情的社會保險基金監(jiān)管模式，使得政府能夠充分發(fā)揮其積極的作用而又不會限制市場機制的作用。

其次，政府應當要制定社會保險基金監(jiān)管的具體計劃和措施，計劃和措施應當體現(xiàn)政府的社會責任，運用各種經(jīng)濟、法律、行政手段，為社會成員提供基本的生活保障，為基金社會的正常發(fā)展提供穩(wěn)定機制。

再次，政府應當制定各種社會保險的法律法規(guī)，完善基本社會保險制度架構(gòu)，嚴格規(guī)范社會保險的建立、運行和監(jiān)管。

最后，政府應當盡可能的為社會保險的長期穩(wěn)定運行提供和制造良好的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境，以便于社會保險能夠健康有序的發(fā)展。

（二）社會保險基金監(jiān)管的構(gòu)架

社會保險基金整個監(jiān)督體系可分為基金日常管理監(jiān)督子系統(tǒng)、基金營運監(jiān)督子系統(tǒng)和基金監(jiān)督法制體系3個部分。基金管理監(jiān)督系統(tǒng)社會保險基金日常管理是經(jīng)常的、大量的，是社會保險制度整體運作的基本鏈條，是社保基金監(jiān)督體系中最基本、最寬廣的組成部分。基金營運監(jiān)督系統(tǒng)基金營運的目的是要保障基金的效益性，通過實現(xiàn)效益性而達到保值、增值之目的。對基金營運進行監(jiān)督就是為確保這一目的實現(xiàn)而采取的手段。基金監(jiān)督的法制體系基金監(jiān)督的法制體系是基金管理監(jiān)督與營運監(jiān)督得以順利實行的法律保證，是基金監(jiān)督體系的法律基礎(chǔ)。

社會保險基金管理監(jiān)督系統(tǒng)、基金營運監(jiān)督系統(tǒng)、基金監(jiān)督法制體系構(gòu)成了完整的社會保險基金監(jiān)管體系。這3個系統(tǒng)側(cè)重點不同，基金管理監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對社會保險基金收、支、管理的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，其目的是確保社會保險基金依法及時足額繳納和按時足額支付。基金營運監(jiān)督系統(tǒng)側(cè)重于對社會保險基金投資營運的各環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，依照低風險原則、適度高回報原則、流動性原則、最優(yōu)投資組合原則，審慎投資營運，防范和化解投資風險，通過實現(xiàn)效益回報而達到基金保值增值的目的。基金監(jiān)督法制體系為前2者得以落實的依據(jù)，是其操作的法律準繩。

（三）我國社會保險基金監(jiān)管模式的選擇

借鑒國外的經(jīng)驗，我國社會保險的目標模式應該逐步走向全民保障，其服務形式應走社會化服務的道路，在管理上追求體制的高效、合理、長期穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的正面作用。因此就要做到不能政出多門；保障類別和水準合理，費用支出在國家、單位、個人的承受能力以內(nèi)；盡可能降低行政機構(gòu)、經(jīng)濟波動和少數(shù)人的個人行為對社會保險體系正常運行的影響；社會保險體制不僅不能拉經(jīng)濟發(fā)展的后腿，不能影響國家政治的正常運轉(zhuǎn)，而且還要通過積累和資金的有效管理對經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

我國目前社會保險基金管理體制存在的一個明顯的問題是行政管理與基金運營一直分不開，不僅使有限的基金積累無法獲得很好的收益和投資回報，而且由于缺乏制約和監(jiān)督，管理不善的問題經(jīng)常發(fā)生。因此，應該將監(jiān)督和經(jīng)營分開，在此基礎(chǔ)上，通過更有效的手段，全面提高投資效益。

但是，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機構(gòu)分開還是遠遠不夠的，為了確保社會保險基金能夠真正地被有效使用，必須建立更有效的基金運營和監(jiān)督制度。

首先，必須有嚴格的法律體系依據(jù)。管理機構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督。還要建立高效的管理機構(gòu)，將分散的管理部門的管理職能統(tǒng)一到一個專門的機構(gòu)作為政府機構(gòu)依法行使各種管理只能、監(jiān)督及指導職能，并對不同形式和內(nèi)容的保障及保險進行協(xié)調(diào)。

其次，管理機構(gòu)不參與各種形式基金的經(jīng)營活動，為了使得監(jiān)管體系本身具有更強的制約機制，還應該考慮建立和發(fā)展其他的監(jiān)督機構(gòu)。

最后，對社會保險基金運營的監(jiān)管重點應該集中于金融和財務方面。為了防止營私舞弊的行為，應該將財務公開化，并且進行績效評估和嚴格的處罰制度。

總之，要堅強社保基金的管理和監(jiān)督工作，就要加強基礎(chǔ)管理和監(jiān)督檢查，保證專款專用，嚴禁擠占和揮霍浪費。使社會保險基金能夠真正發(fā)揮其應有的作用，是廣大人民收益，更好地保證和推動我國社會經(jīng)濟各方面更好更快的發(fā)展。

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