道路建設(shè)補(bǔ)助問(wèn)題研究

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本文作者：周?chē)?guó)光王譯作者單位：長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公路建設(shè)迅猛推進(jìn)。截至2011年底，全國(guó)公路總里程達(dá)410.64萬(wàn)公里，全國(guó)公路密度為42.77公里/百平方公里，高速公路里程達(dá)8.49萬(wàn)公里。公路建設(shè)到位資金10648.94億元，與投資完成額相比，資金到位率為84.5%。其中，高速公路建設(shè)完成投資7424.14億元。然而，當(dāng)前我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)的飛速發(fā)展與項(xiàng)目融資難卻存在著矛盾：西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益不理想，公路建設(shè)投資資金較為缺乏，很難吸引到民間資本投入交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文認(rèn)為，政府可通過(guò)出臺(tái)適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助政策，使財(cái)務(wù)效益不理想的經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目變得對(duì)民營(yíng)資本具有吸引力，從而推動(dòng)我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)又好又快發(fā)展。

一、經(jīng)營(yíng)性公路的政府補(bǔ)助范圍界定

經(jīng)營(yíng)性公路應(yīng)當(dāng)包含國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)依法取得收費(fèi)權(quán)的經(jīng)營(yíng)性公路與國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織按照《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》規(guī)定依法受讓已建成收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)的公路。但是，我國(guó)投融資環(huán)境的地區(qū)性差異較大，東部高速公路伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較早，高速公路收益性好，高速公路建設(shè)市場(chǎng)較為完善，融資渠道相當(dāng)比較寬廣。而西部地區(qū)，位于國(guó)家道路網(wǎng)的末梢，地質(zhì)條件復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且人口稀少，高速公路工程造價(jià)高、收費(fèi)價(jià)格低、車(chē)流量小，難以吸引投資者的目光。所以，政府補(bǔ)助政策應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及公路客運(yùn)量較低的路段，例如，甘肅、新疆、西藏等省區(qū)的經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)。國(guó)家從2003年中共十六大就開(kāi)始明確表明必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)。2005年2月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2010年國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2012年5月24日又出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（交規(guī)劃發(fā)[2012]160號(hào)），在這些文件中明確指出鼓勵(lì)民間資本參與交通運(yùn)輸建設(shè)。由此可以看出，國(guó)家一直在鼓勵(lì)和倡導(dǎo)民間資本進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域當(dāng)中。

隨著高速公路工程項(xiàng)目建設(shè)復(fù)雜程度的提高，工程造價(jià)不可避免地隨之增加。尤其是在西部像陜西、甘肅、新疆、西藏等地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，投資建設(shè)成本高、地質(zhì)條件復(fù)雜，橋梁隧洞較多，高速公路造價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平原地區(qū)，車(chē)流量相對(duì)較少，很難吸引民間資本投資。越是邊遠(yuǎn)的高速公路，建設(shè)成本越高，但車(chē)流量越低，收回本息的周期越長(zhǎng)。目前，民眾希望高速公路優(yōu)質(zhì)服務(wù)、低收費(fèi)，政府希望多修路、少花錢(qián)；銀行的希望則是高收益、低風(fēng)險(xiǎn)；高速公路投融資主體處于多重矛盾交織的尷尬境地。因此，這就需要政府通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)資源配置的基礎(chǔ)性作用，有效引導(dǎo)民間資本投資財(cái)務(wù)效益相對(duì)較差的高速公路。倘若建設(shè)一條高速公路所需資金為30億元，按照我國(guó)政策法規(guī)規(guī)定經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)30年，那么對(duì)于車(chē)流量較小、財(cái)務(wù)效益相對(duì)較差的西部地區(qū)很難引進(jìn)民間資本。若政府投資占建設(shè)成本的30%，剩下的70%由民營(yíng)企業(yè)投入。那么，不僅可以滿足民營(yíng)企業(yè)收回成本并獲得合理回報(bào)的要求，也可以促進(jìn)我國(guó)高速公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，尤其在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更一種雙贏的選擇。如此看來(lái)，利用政府補(bǔ)助政策加大高速公路的建設(shè)力度迫在眉睫。

二、經(jīng)營(yíng)性公路實(shí)施政府補(bǔ)助的路徑選擇

我國(guó)通過(guò)政府補(bǔ)助政策引導(dǎo)民間資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性公路主要有兩種模式：

（一）經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)═OT模式）

公路基礎(chǔ)設(shè)施TOT模式是指國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依照《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》的規(guī)定依法受讓已建成具有收費(fèi)權(quán)的公路。交通主管部門(mén)授權(quán)經(jīng)營(yíng)公司，通過(guò)合約的形式，經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)已經(jīng)建成的公路收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估后，將建成并允許收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給通過(guò)招標(biāo)方式選擇的民營(yíng)投資者進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，受讓方在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)享有該路的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)并且負(fù)責(zé)公路的養(yǎng)護(hù)。轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定的收費(fèi)期限屆滿后，受讓收費(fèi)權(quán)的民間投資者或項(xiàng)目投資方應(yīng)無(wú)償將符合轉(zhuǎn)讓協(xié)議約定的性能和技術(shù)狀態(tài)的公路基礎(chǔ)設(shè)施移交給特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議指定的部門(mén)或單位。轉(zhuǎn)讓已建成公路基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)權(quán)，包括政府還貸公路收費(fèi)權(quán)和經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，為了平衡銀行、國(guó)家、公路用戶(hù)以及社會(huì)公眾和交易各方之間的利益，應(yīng)當(dāng)按照公路收費(fèi)權(quán)的公允價(jià)值進(jìn)行交易。對(duì)于財(cái)務(wù)效益不好的收費(fèi)公路，在一定收費(fèi)期限范圍內(nèi)建造成本可能高于其公允價(jià)值。政府部門(mén)可以通過(guò)適當(dāng)延長(zhǎng)收費(fèi)年限，使收費(fèi)權(quán)的公允價(jià)值接近其建造成本；或者是在盤(pán)活存量資產(chǎn)時(shí)轉(zhuǎn)讓價(jià)格與建造成本之間的差額由政府對(duì)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目的民間資本進(jìn)行間接補(bǔ)助。

（二）特許權(quán)經(jīng)營(yíng)模式（BOT模式）

公路基礎(chǔ)設(shè)施BOT模式是指國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)依法取得公路的收費(fèi)權(quán)。政府通過(guò)契約授予私營(yíng)企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專(zhuān)營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)特定的公路基礎(chǔ)設(shè)施，并準(zhǔn)許其通過(guò)向用戶(hù)收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤(rùn)；特許權(quán)期限屆滿時(shí)，該公路基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府。投資者通過(guò)建設(shè)方式取得的公路收費(fèi)權(quán)所花費(fèi)的資金屬于公路的建設(shè)成本，而影響收費(fèi)權(quán)公允價(jià)值的因素包括收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)交通量、各項(xiàng)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（包括營(yíng)業(yè)稅金及附加、所得稅等）、預(yù)期的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用等。當(dāng)公路建設(shè)成本高于收費(fèi)權(quán)公允價(jià)值時(shí)，為了增強(qiáng)該項(xiàng)目對(duì)民間資本具有吸引力，政府不僅可以通過(guò)延長(zhǎng)公路收費(fèi)年限的方式吸引民間資本，還可以給予投資者相應(yīng)地政府補(bǔ)助。換言之，收費(fèi)權(quán)的公允價(jià)值可以是公路實(shí)際建設(shè)成本減去政府補(bǔ)助后的余額。結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，我國(guó)高速公路建設(shè)的融資渠道大部分依靠貸款，在貸款背后的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增加的今天，吸引民間資本顯得尤為重要。對(duì)于財(cái)務(wù)效益不理想的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，在政府補(bǔ)助的情況下，政府補(bǔ)助資金不追求投資回報(bào)，項(xiàng)目公司通過(guò)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)收回的投資以及獲得合理回報(bào)。交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，利用BOT或TOT的方式引進(jìn)民間資本。若是以BOT方式，關(guān)于民間投資者投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的合理回報(bào)，應(yīng)當(dāng)在同期限銀行貸款利率的基礎(chǔ)上，根據(jù)回報(bào)率的上限，由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)根據(jù)所在地區(qū)的具體情況制定。如果可收回的投資總額低于項(xiàng)目建設(shè)所需的資金，那么這部分差額應(yīng)由政府補(bǔ)助。若是以TOT模式，那么交通主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)原則尋找符合條件的受讓方，以既不能影響到公路使用者的權(quán)益也要對(duì)民間資本投資有一定的吸引力為原則，在轉(zhuǎn)讓時(shí)與其商定好雙方都能接受的公允投資報(bào)酬并簽訂在轉(zhuǎn)讓協(xié)議當(dāng)中。在實(shí)務(wù)中，如果轉(zhuǎn)讓的價(jià)格低于高速公路的建設(shè)成本所需的資金，這部分差額應(yīng)由政府補(bǔ)助。這樣一來(lái)就能更好地達(dá)到吸引民間資本建設(shè)高速公路的目的。

三、解決經(jīng)營(yíng)性公路政府補(bǔ)助資金問(wèn)題的建議

（一）政府補(bǔ)助額度標(biāo)準(zhǔn)的確定

按照我國(guó)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)行資本金的通知》（國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)）規(guī)定，民營(yíng)資本進(jìn)入公路基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目資本金不得低于經(jīng)批準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)投資概算總額減去政府補(bǔ)助后余額的25%。對(duì)于我國(guó)的高速公路，無(wú)論是BOT建設(shè)項(xiàng)目還是以TOT方式吸引社會(huì)資本盤(pán)活公路存量資產(chǎn)，都應(yīng)該具體情況具體分析，對(duì)我國(guó)東部與中西部分情況而視，分別做出最高額度的控制標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)高速公路BOT建設(shè)項(xiàng)目，政府補(bǔ)助占經(jīng)批準(zhǔn)的高速公路動(dòng)態(tài)投資概算的比例，東部地區(qū)一般不得超過(guò)40%；中部地區(qū)一般不得超過(guò)50%；西部地區(qū)一般不得超過(guò)60%。對(duì)于TOT方式盤(pán)活公路存量資產(chǎn)，收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格體現(xiàn)了其公允價(jià)值，任何轉(zhuǎn)讓價(jià)格都應(yīng)當(dāng)具備其合理性轉(zhuǎn)。但是在實(shí)際當(dāng)中，為了避免百姓對(duì)收費(fèi)公路的質(zhì)疑，還是有必要對(duì)轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于收費(fèi)公路建設(shè)成本的幅度設(shè)置控制上限。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于經(jīng)批準(zhǔn)的公路基礎(chǔ)設(shè)施竣工決算成本的幅度，東部地區(qū)不得超過(guò)40%；中部地區(qū)不得超過(guò)50%；西部地區(qū)不得超過(guò)60%。對(duì)于特殊的情況，經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，政府補(bǔ)助的比例也可以適當(dāng)超過(guò)控制上限。

（二）政府補(bǔ)助資金的來(lái)源

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，按照收費(fèi)投資并取得合理回報(bào)的原則規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于民間資本投資高速公路合理回報(bào)的理解應(yīng)是收回其投資本息而不是全部投資本息。因此，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在建設(shè)高速公路項(xiàng)目時(shí)，可以將政府補(bǔ)助資金不追求投資回報(bào)而是僅作為補(bǔ)助資金，民間資本在扣除政府補(bǔ)助資金之后，只需要考慮自身部分的收益，不考慮政府資金的收益，這樣一來(lái)，使得那些本來(lái)不具有財(cái)務(wù)效益的收費(fèi)公路建設(shè)項(xiàng)目變得相對(duì)具有吸引力。在現(xiàn)行的財(cái)政體制下可以從以下兩個(gè)方面作為政府對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金的來(lái)源：

1.車(chē)購(gòu)購(gòu)置稅中專(zhuān)項(xiàng)用于高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)的資金。車(chē)輛購(gòu)置稅由2007年的876.87億元增加至2011年的2044.45億元。車(chē)輛購(gòu)置稅逐年呈遞增的趨勢(shì)使得增加車(chē)購(gòu)稅交通專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助，發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域的引導(dǎo)性作用提供了更大的可能性。政府應(yīng)根據(jù)車(chē)輛購(gòu)置稅收入以及每年高速公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況，制定出車(chē)購(gòu)稅資金用于高速公路建設(shè)項(xiàng)目的比例。

2.中央轉(zhuǎn)移支付的成品油改革資金中專(zhuān)項(xiàng)用于高速公路特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的資金。2009年1月1日起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革。我國(guó)對(duì)實(shí)施成品油稅費(fèi)改革形成的財(cái)政收入，除由中央本級(jí)安排的替代性等支出外，其余全部由中央財(cái)政通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式分配給地方，以此保證地方政府在原公路養(yǎng)路費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)和水路運(yùn)輸管理費(fèi)等收費(fèi)取消后，通過(guò)資金分配作為獲得相應(yīng)的資金來(lái)源，保障交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和建設(shè)等需要。

四、結(jié)語(yǔ)

引進(jìn)民間資本會(huì)更有力地推動(dòng)高速公路建設(shè)事業(yè)，通過(guò)怎樣的方式和途徑吸引更多的民間資金為高速公路建設(shè)事業(yè)服務(wù)是當(dāng)前急需解決的一大問(wèn)題。通過(guò)政府補(bǔ)助實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)制度下吸引民間資本進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域是一種有效途徑，政府部門(mén)需要解放思想盡快出臺(tái)對(duì)經(jīng)營(yíng)性公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的政府補(bǔ)助政策，社會(huì)公眾也需要轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)在政府特許經(jīng)營(yíng)制度下政府補(bǔ)助經(jīng)營(yíng)性公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的必要性。