國內(nèi)機場規(guī)劃調(diào)整思索

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本文作者：熊朝關(guān)羽作者單位：中國國際工程咨詢公司

2008年1月，經(jīng)國務(wù)院審議通過，由國家發(fā)展改革委和中國民用航空局（原民航總局）聯(lián)合頒布了《全國民用機場布局規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》），提出到2015年，機場總數(shù)達(dá)到244個左右，全國80%的縣級行政單元能夠在地面交通100公里或1.5小時車程內(nèi)享受到航空服務(wù)，服務(wù)的總?cè)丝谶_(dá)到全國總?cè)丝诘?2%，上述區(qū)域內(nèi)的國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到全國總量的96%。《規(guī)劃》是我國民航發(fā)展史上唯一由國務(wù)院批準(zhǔn)并實施的機場布局規(guī)劃，頒布實施以來效果顯著，對我國民用機場總體布局、建設(shè)等方面起到了很好的指導(dǎo)和推動作用。同時，在規(guī)劃實施過程中，隨著民航運輸內(nèi)外部條件和環(huán)境的變化，也出現(xiàn)了一些之前尚未充分預(yù)見和考慮的問題，需要在現(xiàn)階段及未來的機場布局規(guī)劃和建設(shè)中予以重視。為此，國家發(fā)展改革委委托我公司開展全國民用機場布局“十二五”及2030年規(guī)劃調(diào)整的研究工作，以期適時對《規(guī)劃》進(jìn)行必要的調(diào)整，適應(yīng)經(jīng)濟社會和民航業(yè)發(fā)展的需要。筆者現(xiàn)就有關(guān)工作的研究和思考，闡述鄙見，與大家交流。

一、民用機場布局特點及發(fā)展情況

1.機場布局特點

(1）機場數(shù)量快速增加，服務(wù)能力顯著提升

截至2010年底，我國民用運輸機場數(shù)量達(dá)175個，比2005年增加33個；機場密度達(dá)到1.82個/十萬平方公里，比2005年提高了23%。按100公里服務(wù)半徑計算，既有機場服務(wù)體系覆蓋了全國73%的縣級行政單元、75%的人口和86%的GDP。初步形成了以北京、上海、廣州等樞紐機場為中心，以成都、昆明、重慶、西安、烏魯木齊、武漢、沈陽、鄭州等省會或重點城市機場為骨干，其他干、支線機場相配合的基本格局，運輸保障能力和服務(wù)水平顯著提高。根據(jù)我公司的研究成果，民航局頒布了《中國民用航空發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，預(yù)計到“十二五”末，民用機場規(guī)劃數(shù)量將達(dá)到245個，其中，建成的數(shù)量在230個以上，提前5年實現(xiàn)既有規(guī)劃目標(biāo)。總體來看，我國民用機場數(shù)量呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，大型機場數(shù)量不斷增加，中、小機場布局密度顯著提高，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力保障。“八五”以來民用機場數(shù)量增長情況見表1。

（2）地區(qū)間機場密度差距仍較明顯

從單位面積機場密度看，由高至低為華東、中南、東北、西南、華北、西北和新疆，西部地區(qū)機場覆蓋面較小、東部地區(qū)機場覆蓋面較大，密度最高的華東地區(qū)是新疆地區(qū)的五倍以上。總體看，西部地區(qū)居民航空出行的地面距離長、難度大，東部地區(qū)比較便利。從單位人口機場密度看，由高至低為新疆、西北、西南、東北、華北、華東和中南。我國西部地區(qū)因人口數(shù)量少，單位人口擁有的機場數(shù)量多，而東部地區(qū)盡管機場數(shù)量多，但單位人口擁有的機場數(shù)量不高，這表明東部地區(qū)機場的服務(wù)效率較高，而西部地區(qū)機場的服務(wù)效率偏低。具體見表2。

（3）機場功能結(jié)構(gòu)的區(qū)域性分布差距較大

民航運輸需求與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。改革開放以來，我國沿海地區(qū)憑借有利的經(jīng)濟發(fā)展條件，在全國經(jīng)濟格局中率先崛起，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象，由此導(dǎo)致的機場布局和航空運輸發(fā)展也存在著東密西疏的現(xiàn)象。東部地區(qū)航空業(yè)務(wù)量占全國比重較大，大中型樞紐機場大多分布在東部沿海地區(qū)，京、滬、穗地區(qū)機場的旅客吞吐量占全國總量的33%，而中西部地區(qū)僅有烏魯木齊、昆明等機場憑借對外地緣優(yōu)勢，成為特殊意義上的區(qū)域門戶樞紐機場，機場吞吐量分別占全國總量的1.6%和3.6%。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實施，我國民航機場布局呈現(xiàn)向西部傾斜的趨勢，但機場功能結(jié)構(gòu)分布特征在短時間內(nèi)較難改變。

2.機場發(fā)展情況

（1）樞紐機場旅客吞吐量集中度很高

2010年排名前51位的機場旅客吞吐量占全國總量的95.2%，除京、滬、穗的四大機場外，成渝樞紐由于地理位置優(yōu)越，發(fā)展較為突出；中部地區(qū)呈現(xiàn)武漢、長沙、鄭州三大機場相互競爭的格局；珠三角地區(qū)的廣州和深圳機場之間的競爭也日益加劇；東北地區(qū)已經(jīng)從大連、沈陽雙核領(lǐng)跑，轉(zhuǎn)變?yōu)榇筮B機場一花獨秀，沈陽和哈爾濱機場緊隨其后的局面。

（2）大、中型機場保持快速增長

2010年，昆明機場旅客吞吐量突破2000萬人次，成為繼首都機場、上海浦東、上海虹橋、廣州白云、深圳寶安、成都雙流機場之后，第7個突破2000萬人次的機場；青島和大連旅客吞吐量突破1000萬人次，使得旅客吞吐量超過千萬的機場數(shù)量達(dá)到16個。以上機場中，除深圳機場和昆明機場旅客吞吐量增速低于10%以外（分別為9.1%和6.6%），其余機場旅客吞吐量增速均高于10%，上海“一市兩場”的旅客吞吐量增速更是達(dá)到26%。

（3）支線航空支持力度加大，支線機場發(fā)展迅速

在民航局對小型支線機場和支線航空航班飛行給予一定量的政策性補貼的基礎(chǔ)上，2010年12月9日，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合通知，在“十二五”期間將對國內(nèi)航空公司用于支線航線的飛機、發(fā)動機維修的進(jìn)口航空器材（包括送境外維修的進(jìn)口航空器材）免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。這項政策的出臺，對于降低支線航空航線運行成本將起到積極作用，在一定程度上改善了支線航空發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步促進(jìn)支線機場的發(fā)展；自2011年1月1日起，國內(nèi)支線飛機執(zhí)飛支線航班免征機場建設(shè)費的措施，也是降低支線機場乘機旅客的乘機成本、努力實現(xiàn)基本航空服務(wù)的具體體現(xiàn)。上述措施的實施，較好體現(xiàn)了政府發(fā)展支線航空的意圖和政策導(dǎo)向，對改善支線機場的運營環(huán)境起到積極的促進(jìn)作用。近年來，支線機場的航空業(yè)務(wù)量也呈現(xiàn)快速增長勢頭，特別是隨著支線航空發(fā)展政策的進(jìn)一步落實，以鄂爾多斯、榆林、包頭等機場為代表支線機場將得到快速發(fā)展。

（4）以機場為主體的綜合交通樞紐開始形成

“十二五”時期，我國綜合交通運輸體系建設(shè)將堅持適度超前的原則，提倡“安全、快捷、高效、綠色”的發(fā)展理念，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將由注重各種交通方式自身能力的提升，向多種方式協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變；由注重通道建設(shè)向通道和樞紐建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、優(yōu)化銜接的交通發(fā)展新局面。隨著綜合交通樞紐建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國部分大中型機場的樞紐建設(shè)初見成效，從機場總體規(guī)劃、改造方案設(shè)計等諸多方面將綜合交通樞紐的理念付諸實踐，形成了上海虹橋等一批綜合交通樞紐。

二、機場布局存在的主要問題

1.機場總量少、密度低，服務(wù)覆蓋范圍不夠

“十一五”期間，我國機場建設(shè)取得了巨大成就，但與建設(shè)民航強國戰(zhàn)略目標(biāo)、綜合交通運輸體系發(fā)展要求及未來經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比，仍然存在機場數(shù)量少、密度偏低的問題。按照國際航空協(xié)會（IATA）的服務(wù)/規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為90%的旅客可以在30～45分鐘內(nèi)抵達(dá)機場（美國目前平均地面運輸時間為40分鐘）。截至2010年底，全國337個地級及以上行政單元中的287個地級及以上中心城市中（另外50個為地區(qū)和自治州、盟首府所在地），僅有130個擁有運輸機場（有157個中心城市無機場），擁有率為45.3%，覆蓋率為77.4%（按100公里半徑計算）；全國50個地區(qū)與自治州、盟首府中有14個不能實現(xiàn)運輸機場覆蓋，覆蓋率為72.0%。在機場布局綜合評價得分排位順序靠前但尚未有機場的主要地級城市有蘇州、東莞、中山、淄博、保定、江門等。

2.大中型樞紐機場能力不足，中轉(zhuǎn)功能不盡完善

2010年，北京首都機場旅客吞吐量突破7395萬人次，廣州白云和上海浦東機場突破4000萬人次，深圳、成都、昆明機場突破2000萬人次，全國超過1000萬人次的機場達(dá)到16個。烏魯木齊、三亞、鄭州等機場有望在2011年突破1000萬人次。預(yù)計上述機場在“十二五”期間及未來還會有進(jìn)一步的發(fā)展，既有設(shè)施能力已不能適應(yīng)機場未來發(fā)展需要，遠(yuǎn)期市場需求超過規(guī)劃能力的情況較為普遍，需要規(guī)劃預(yù)留大都市地區(qū)第二、第三機場。經(jīng)過“十一五”時期的發(fā)展，我國中樞航線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得一定成效，樞紐機場的建設(shè)也有一定程度的進(jìn)展，但樞紐機場的建設(shè)與樞紐運行的需求還存在一定的矛盾，突出表現(xiàn)在航班銜接不便、中轉(zhuǎn)流程不順、旅客行李換乘困難等等。2010年，北京首都機場旅客吞吐量已達(dá)到7395萬人次，位居全球第二位，但其國際旅客比重不足1/4，中轉(zhuǎn)旅客的比例也不高，特別是東區(qū)的T3航站樓與西區(qū)的T1和T2航站樓之間的中轉(zhuǎn)銜接不便，也制約了北京首都機場樞紐的構(gòu)建；上海浦東機場盡管國際旅客的份額已經(jīng)占到60%左右，但機場的航空業(yè)務(wù)量增長率低于全國平均水平，特別是由于浦東與虹橋機場之間地面交通的銜接不太方便，制約了兩大機場間的旅客轉(zhuǎn)乘，也影響了其樞紐作用的發(fā)揮；廣州新白云機場的國際旅客比重一直不高，且由于與香港和深圳兩個機場相鄰，樞紐運作也受到較大影響。

3.部分支線機場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高

機場建設(shè)等級普遍偏高，4C級及以上的機場數(shù)量為157個，占機場總數(shù)的89.7%；3C及以下機場僅18個，占機場總數(shù)的10.3%?？傮w而言，支線機場的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高。造成這一狀況的主要原因是目前我國民航支線客機數(shù)量僅占客機總數(shù)的9.3%，座位數(shù)僅占3.5%，運力無法滿足需要。許多支線機場不得不提高飛行區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，以兼顧干線飛機的運行要求，吸引航空公司開通航線。這也直接導(dǎo)致了機場建設(shè)投入偏大，運營壓力增加，不利于支線機場的健康可持續(xù)發(fā)展。

4.空域資源緊張，制約民航發(fā)展

我國大、中型機場空域資源緊張，航班運行受限，部分地區(qū)航空需求受到抑制。以北京首都機場為例，現(xiàn)有機場設(shè)施具備實施三條跑道獨立運行的基礎(chǔ)設(shè)施條件，但受空域資源的限制，現(xiàn)行的機場運行能力限制在82架次/時、1400架次/日（按照現(xiàn)行的管制標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)具有100架次左右/時的能力）。由于首都機場的運行受到限制，許多支線機場開通北京航線的愿望無法實現(xiàn)，首都機場現(xiàn)有航空業(yè)務(wù)量水平是一種受限的需求，通過釋放空域資源能提升北京首都機場的處理能力，滿足航空實際需求。另一方面，樞紐機場運作一般需要在機場形成若干個航班波，而航班波的形成會對空域資源和跑道資源提出較高的要求，首都機場目前的空域使用條件也無法有效滿足樞紐運行的需要。

三、完善全國民用機場規(guī)劃布局的必要性

1.是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

2011～2030年，是我國全面建設(shè)小康社會的重要時期，也是實施民航強國戰(zhàn)略的攻堅時期。在經(jīng)濟全球化背景下，勞動分工強化促使區(qū)域經(jīng)濟趨向一體化發(fā)展，地區(qū)經(jīng)濟協(xié)同效應(yīng)顯著增強，區(qū)域間的經(jīng)濟貿(mào)易聯(lián)系更加緊密。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，更加注重發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，尋求科學(xué)可持續(xù)發(fā)展道路。民航業(yè)的發(fā)展有利于改善投資環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高端服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等具有引領(lǐng)和帶動作用，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中將發(fā)揮重要的戰(zhàn)略作用。同時，民航強國戰(zhàn)略提出的大眾化戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于居民交通出行條件的改善，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)。因此，加強機場布局規(guī)劃研究，加快機場建設(shè)是滿足新時期經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)民航強國的戰(zhàn)略要求。

2.有利于促進(jìn)綜合交通運輸體系建設(shè)

“十二五”時期是我國綜合交通體系建設(shè)的關(guān)鍵時期，將按照適度超前的原則，促進(jìn)各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補、銜接順暢、安全高效的綜合運輸體系。民航作為綜合運輸體系的重要組成部分，是我國快速交通和國際旅客運輸?shù)墓歉桑涌煲詸C場為主體的綜合交通樞紐建設(shè)，有利于形成輻射全國、連通國際的快速運輸網(wǎng)絡(luò)，提高國際競爭力和影響力。結(jié)合近期國家交通建設(shè)的重大變化，尤其是高速鐵路快速發(fā)展和高速公路網(wǎng)的全面形成，重新站在綜合交通層面審視各種運輸方式的協(xié)同發(fā)展關(guān)系是十分必要的，有利于促進(jìn)綜合交通運輸體系的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.是完善機場功能屬性的需要

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，民航業(yè)的發(fā)展被賦予了新的內(nèi)涵和功能。民航運輸旅客構(gòu)成日趨大眾化，將逐步成為普遍性運輸服務(wù)；機場作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，已成為城市重要的配套設(shè)施，提高航空運輸服務(wù)的便捷性和覆蓋率，有利于強化機場作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的公平性、公益性屬性；機場的社會保障作用明顯加強，已成為國家應(yīng)急救援體系的重要組成部分；優(yōu)化配置交通運輸資源，充分利用好地面（如既有軍用機場實施軍民合用）和空中資源，已成為民航發(fā)展的必然方向。因此，需要結(jié)合民航運輸發(fā)展的新趨勢，在規(guī)劃布局中進(jìn)一步完善機場功能屬性，提升機場的服務(wù)功能。

4.是滿足我國機場布局發(fā)展的需要

“十一五”時期是我國交通運輸發(fā)展最快的時期，機場建設(shè)取得了巨大的成就?！笆濉逼陂g，機場建設(shè)仍將快步推進(jìn)，根據(jù)《中國民用航空發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，“十二五”末期民用機場數(shù)量將達(dá)到230個以上，原《規(guī)劃》在2020年前完成的機場項目將基本在“十二五”期間建成，提前5年完成原《規(guī)劃》既定目標(biāo)。原《規(guī)劃》已不能很好地指導(dǎo)未來（“十三五”時期及以后一段時期）我國機場規(guī)劃布局和建設(shè)，需要對“十三五”及未來一段時期我國機場布局進(jìn)行規(guī)劃研究，以指導(dǎo)我國民航機場建設(shè)。

四、關(guān)于全國民用機場布局規(guī)劃調(diào)整的建議

1.增加機場數(shù)量，提高機場的覆蓋范圍

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，小康社會的全面建設(shè)，民航出行需求將快速增長，大眾化趨勢更加顯現(xiàn)，民航運輸將成為人們重要的出行方式之一。而我國機場數(shù)量少、密度偏低，與未來經(jīng)濟社會發(fā)展需求的矛盾依然突出，需要繼續(xù)加強機場建設(shè)，增加機場數(shù)量，提高機場覆蓋范圍，滿足人們出行的需要。

2.推進(jìn)大中型樞紐機場建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域機場群協(xié)調(diào)發(fā)展

目前，我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速發(fā)展時期，城市群建設(shè)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和實現(xiàn)地區(qū)資源優(yōu)化配置中起著關(guān)鍵性作用。在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢下，加強國際航空樞紐建設(shè)，有利于增強我國的國際影響力和競爭力，在全球化進(jìn)程中掌握更多主動權(quán)；同時，隨著城市群規(guī)模的不斷擴大，優(yōu)化城市群地區(qū)多機場體系，協(xié)調(diào)配置土地、空域等關(guān)鍵性資源，提高區(qū)域航空運輸效率，已成為解決我國經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)航空運輸資源緊張的有效途徑。

3.加強西部機場建設(shè)，優(yōu)化機場空間布局

我國西部地區(qū)地域廣闊、人口數(shù)量較少，快速交通發(fā)展滯后，比較適合發(fā)展航空運輸。但由于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)等原因，西部地區(qū)機場密度較低，覆蓋范圍較小，需要從優(yōu)化機場空間結(jié)構(gòu)、發(fā)揮機場在西部地區(qū)快速運輸?shù)淖饔靡约吧鐣б娴冉嵌龋黾游鞑康貐^(qū)機場數(shù)量，提高西部地區(qū)機場密度，發(fā)揮機場在保障國防安全、促進(jìn)國土開發(fā)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、應(yīng)急搶險救災(zāi)等方面的功能。

4.注重近遠(yuǎn)期結(jié)合，滿足不同時期的發(fā)展需要

機場布局規(guī)劃的目標(biāo)是構(gòu)建“布局合理、覆蓋廣泛、安全高效、節(jié)約環(huán)?！钡默F(xiàn)代化民用機場體系。結(jié)合未來國家經(jīng)濟社會發(fā)展和機場發(fā)展的形勢，布局規(guī)劃在不同時期應(yīng)有不同的側(cè)重點：近中期（2011年～2020年），側(cè)重以經(jīng)濟總量、人口、地面距離等為布局的重要指標(biāo)，加快機場建設(shè)，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求和民航普遍服務(wù)的要求；遠(yuǎn)期（2021年～2030年），在滿足運輸需求的同時，更加側(cè)重于滿足優(yōu)化空間布局和國防、國土開發(fā)等方面的需求，更好地發(fā)揮機場的社會功能。