公共投資項目的績效審計研討

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1、公共投資項目績效審計的主要方式

1.1專項審計調(diào)查

運用專項審計調(diào)查方法，對一些政策性較強(qiáng)的公共投資項目，如農(nóng)村電網(wǎng)改造、高科技、基礎(chǔ)教育等項目，開展效益審計調(diào)查，著重檢查有關(guān)政策落實情況及執(zhí)行效果，從體制、機(jī)制上分析產(chǎn)生問題的原因，向本級政府和有關(guān)部門提出完善政策的建議，并注意跟蹤檢查審計建議的落實情況，往往能取得比較好的效果。

1.2選擇特定項目開展專門的績效審計

選擇和確定一些對于社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響大，以及審計成本相對較低的公共投資項目開展績效審計，將檢查真實性、合法性和效益性有機(jī)結(jié)合起來，從真實性和合法性入手，對項目建設(shè)管理、資金使用和綜合效益作出總體評價，充分肯定項目建設(shè)所取得的成就以及建設(shè)管理中一些好的做法，揭示違法違規(guī)、管理薄弱和損失浪費等問題，促進(jìn)加強(qiáng)資金和項目管理，完善有關(guān)政策。

2、公共投資項目績效審計原則

2.1將績效審計與預(yù)算執(zhí)行審計和竣工決算審計有機(jī)結(jié)合起來

開展績效審計，對項目建設(shè)和運營進(jìn)行評價分析，需要依賴預(yù)算執(zhí)行審計或竣工決算審計所得到的大量基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。同樣，預(yù)算執(zhí)行審計和竣工決算審計也應(yīng)當(dāng)有效益評價的內(nèi)容。它們之間是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。

2.2針對不同項目的特點開展分層次的績效審計

對基礎(chǔ)性公益性項目，應(yīng)從審計決策程序入手，通過將建成項目的效益和經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告相比較，檢查其預(yù)期建設(shè)目標(biāo)是否實現(xiàn)，未實現(xiàn)的主要原因，為今后同類項目決策提出改進(jìn)建議，同時揭露和查處因決策失誤造成重大損失浪費的行為。對帶有一定經(jīng)營性的項目主要是進(jìn)行財務(wù)效果評審，如果該項目對地方經(jīng)濟(jì)和環(huán)境有重大影響，還應(yīng)附加國民經(jīng)濟(jì)評價。

2.3向投資決策和運行狀況延伸，促進(jìn)政府投資決策的科學(xué)化和制度化

在項目立項階段對可行性研究進(jìn)行審計，重點關(guān)注產(chǎn)品市場調(diào)查和預(yù)測是否有充分依據(jù)，工程建設(shè)及運營成本的分析和預(yù)測是否科學(xué)，項目概算編制是否合規(guī)，投資風(fēng)險估計是否充分，發(fā)現(xiàn)對項目可行性有重大影響的問題應(yīng)及時建議有關(guān)部門處理，防止“可批性研究”；在項目投產(chǎn)后對投資效果進(jìn)行評價有利于總結(jié)經(jīng)驗、積累數(shù)據(jù)、分析規(guī)律，為國家宏觀調(diào)控和類似工程投資決策提供參考。

2.4逐步改變審計結(jié)束后算總賬的做法，督促被審計單位邊審邊改

對審計過程中發(fā)現(xiàn)的一些問題，經(jīng)過審計組研究后，要及時向被審計單位指出，鼓勵和督促其立即整改，最大限度地減少損失浪費。

2.5注重與外部專家、內(nèi)審機(jī)構(gòu)、社會中介組織和其他有關(guān)部門的合作

由于公共投資項目專業(yè)性強(qiáng)、知識跨度大，以及評價內(nèi)容復(fù)雜、評價范圍廣等，因此，要求審計機(jī)關(guān)必須重視借助于外部力量，包括利用內(nèi)部審計的結(jié)果、聘請外部專業(yè)人員和利用社會中介機(jī)構(gòu)的力量，以及與政府有關(guān)部門以及其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)合作，以提高審計工作效率和防范審計風(fēng)險。

3、影響公共投資項目績效的主要因素分析

3.1決策因素公共投資項目投入運營后，能否達(dá)到預(yù)期的建設(shè)目標(biāo)，很大程度上取決于立項決策是否科學(xué)、合理。根據(jù)近年來的投資審計實踐，決策不科學(xué)導(dǎo)致項目低效甚至失敗，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是項目決策缺乏科學(xué)依據(jù)，盲目投資，造成重復(fù)建設(shè)；二是可行性研究不充分，對施工難度、自然災(zāi)害等估計不足，規(guī)劃和選址不當(dāng)，勘察設(shè)計粗糙，導(dǎo)致設(shè)計變更多，增加工程投資甚至報廢重建；三是輔助性或非生產(chǎn)性設(shè)施所占比重過大；四是建設(shè)規(guī)模過大，標(biāo)準(zhǔn)過高，嚴(yán)重脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，造成閑置和浪費；五是購置設(shè)備決策不當(dāng)，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費。例如，某市在公路、鐵路十分發(fā)達(dá)，附近又有其他機(jī)場的情況下，再決定興建機(jī)場，建成后客貨運流量不足可研報告的10%，營運收入尚不夠日常開支，還貸更是遙遙無期。

3.2合規(guī)因素

公共投資項目績效優(yōu)劣，一定程度上取決于項目建設(shè)是否遵守有關(guān)法律法規(guī)。不合規(guī)的項目，往往是以損害國家利益和人民利益為代價的，因而不可能做到持續(xù)運營和發(fā)展，更談不上產(chǎn)生好的社會效益。項目立項和建設(shè)過程中的違規(guī)行為主要有以下幾個方面：一是環(huán)境評價報告、土地征用、城市規(guī)劃等未按規(guī)定審批或越權(quán)審批；二是建設(shè)資金來源不合規(guī)；三是擠占挪用或侵占建設(shè)資金；四是建設(shè)單位負(fù)責(zé)人違法亂紀(jì)；五是偷、漏稅收。這些違規(guī)行為對項目的經(jīng)濟(jì)效益特別是社會效益都會帶來嚴(yán)重的影響。

3.3管理因素

管理因素是影響公共投資項目績效的另一個重要原因，它包括建設(shè)管理和財務(wù)管理兩個方面的因素。項目建設(shè)管理方面的因素很多，從近幾年審計情況來看，主要有以下幾個方面：一是違反建設(shè)程序，初步設(shè)計未經(jīng)審批就盲目組織施工；二是違規(guī)招標(biāo)，將工程轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)或資質(zhì)不夠的單位，使工程質(zhì)量得不到保證；三是建成項目設(shè)施不配套，功能不齊全，造成項目建成后不能馬上投入運營；四是施工方案調(diào)整，造成經(jīng)濟(jì)損失；五是未按規(guī)定簽訂合同且合同執(zhí)行不嚴(yán)肅，造成經(jīng)濟(jì)損失；六是施工現(xiàn)場管理不力，組織不合理，造成工期延誤甚至質(zhì)量事故；七是項目后期管理沒有跟上，建成后沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益；八是設(shè)備材料、物資采購不當(dāng)或質(zhì)次價高，造成大量閑置或損失；九是出現(xiàn)質(zhì)量和安全生產(chǎn)事故，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費和投資增加；十是前期工作不充分，項目未能按期建成，成為“半拉子工程”或“胡子工程”；十一是項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)被人為降低，項目功能和質(zhì)量受到較大影響。項目財務(wù)管理的主要因素有：一是建設(shè)資金不到位，或建設(shè)資金被滯留，未能及時發(fā)揮作用；二是建設(shè)資金超前到位，造成閑置；三是管理費嚴(yán)重超過概算；四是結(jié)算審核不嚴(yán)，多付工程價款。

作者：王元章單位：哈爾濱市審計局