事業(yè)單位績效審計現(xiàn)狀與展望

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中國審計已走過了31個春秋，傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計已逐漸走向成熟，政府績效審計是政府審計的高級階段，新形勢下中國政府績效審計應(yīng)是國家審計發(fā)展的主流方向。目前政府績效審計的目標(biāo)是促進政府組織做出正確的決策、提高服務(wù)的效能，這恰好與我國建立高效、廉潔政府的要求相契合。

一、政府績效審計的概念

績效審計(PerformanceAudit)的概念近年來已逐步引起人們的關(guān)注和重視，績效審計的提出突破了傳統(tǒng)財務(wù)審計的框架，豐富了政府審計的內(nèi)涵，然而各國對其稱謂和定義尚無統(tǒng)一的界定。在國外文獻方面，國際最高審計機構(gòu)組織(INTOSAI)1986年選擇以“績效審計”作為統(tǒng)一的術(shù)語，并將它定義為“對一個組織利用資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計”。之后，西方相關(guān)國家及其學(xué)者紛紛從不同角度對績效審計作進一步的界定。在國內(nèi)文獻方面，《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》根據(jù)《審計法》的相關(guān)規(guī)定，提出了績效審計的概念，“是指審計機關(guān)在對政府各部門財務(wù)收支及其經(jīng)濟活動的真實性、合法性進行審計的基礎(chǔ)上，審查其在履行職務(wù)時財政資金使用所達到的經(jīng)濟、效率和效果程度，并進行分析、評價和提出改進意見的專項審計行為。”

二、我國政府績效審計的現(xiàn)狀

國家審計機關(guān)高層在中國目前條件下，對如何實施績效審計，缺乏宏觀性的戰(zhàn)略思考和科學(xué)性的發(fā)展規(guī)劃，微觀方面更是缺乏一個系統(tǒng)實用的實踐指導(dǎo)計劃。此外，人民的民主參政意識及社會對政府的監(jiān)督意識不強，更使得我國政府績效審計陷入困境。

(一)審計體制滯后

我國對審計的獨立性作了明確規(guī)定，“無論政體如何，在審計中保持獨立性和客觀性至關(guān)重要。立法機關(guān)和行政機關(guān)的充分獨立性對實施審計和審計成果的可靠性是絕對必要的。”然而在實際操作過程中，由于領(lǐng)導(dǎo)體制和審計經(jīng)費不獨立，審計主體的獨立性常常被弱化，因而政府績效審計工作的獨立性很難得到有效保證。我國現(xiàn)行的國家審計體制是在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國務(wù)院設(shè)立審計署主持管理全國的審計工作，并以地方各級審計機關(guān)以本級人民政府和上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。從審計的三方關(guān)系來看，委托方、受托方和審計主體都具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，這使得審計機關(guān)具有濃厚的“內(nèi)部監(jiān)督”色彩，嚴(yán)重制約了政府績效審計“外部監(jiān)督”的職能。

(二)法律體制不健全

我國的《審計法》中僅規(guī)定了審計機關(guān)要對被審計單位的經(jīng)濟活動及財政財務(wù)收支的合法性、真實性和效益性進行監(jiān)督評價，而目前我國還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律法規(guī)中涉及到績效審計的內(nèi)容也較少。

(三)審計主體的多方制約

我國審計機關(guān)特別是基層審計人力資源狀況堪憂，突出問題是非審計業(yè)務(wù)人員多，從事審計業(yè)務(wù)人員少。作為績效審計對象的政府管理活動廣泛復(fù)雜，即便使用多種審計方法和技術(shù)，收集的資料也總有限度的，而不取得充分可靠的證據(jù)，就難以保證審計結(jié)論的客觀公正。

(四)技術(shù)方法落后

目前我國計算機審計還不普及，在計算機技術(shù)管理審計項目以及信息利用和運用方面還比較落后，甚至不少地方還沒有開展計算機審計，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國的政府績效審計抽樣更多的還是根據(jù)審計人員的經(jīng)驗而釆取的判斷抽樣，而非更加科學(xué)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計抽樣。

三、我國政府績效審計的展望

在眾多的績效審計模式中選擇適合于我國的政府績效審計模式主要決定于兩個方面的因素，一是要有強有力的理論支撐，二是應(yīng)密切契合于我國的國情。隨著我國公共財政制度的建立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家審計必須適應(yīng)社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。對于政府績效審計而言，應(yīng)該發(fā)揮法律賦予其的職能作用，提高公共支出的經(jīng)濟性、效率性和效果性，為政府管理經(jīng)濟提供可靠的信息和提出加強管理的建議。

(一)政府績效審計環(huán)境的逐步好轉(zhuǎn)

隨著我國公共財政制度的建立和市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府績效審計將在我國的政府審計中發(fā)揮越來越重要的角色，隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，績效審計還將進一步擴大其影響力，必將成為政府審計的主流。政府績效審計要想真正發(fā)揮出其應(yīng)有的職能和作用，更好地推動政府體制改革、促進經(jīng)濟建設(shè)，首先要盡快建立立法型審計模式，其次要保證政府績效審計的獨立性。將來的政府績效審計法規(guī)建設(shè)將分為三個層面，分別為制定《政府績效審計法》、《政府績效審計準(zhǔn)則》、《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》。同時我國的政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)在借鑒國外政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又充分考慮現(xiàn)階段我國政府績效審計發(fā)展的實際狀況，再結(jié)合具體的審計項目，構(gòu)建適應(yīng)于我國社會經(jīng)濟體制要求的，具有中國特色的政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)政府績效審計的自我完善

在審計主體上，逐步建立以國家審計為主，其他審計為輔的格局，逐步形成強有力的政府績效審計監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系;在審計客體上，政府績效審計將從由財務(wù)審計延伸的效益審計逐步向獨立型的績效審計發(fā)展，對審計項目將由簡單的業(yè)務(wù)活動和財務(wù)收支經(jīng)濟活動審查擴展到對其所有的業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟活動的全面審查;在審計范圍上，人力資源審計作為影響公共部門機構(gòu)的經(jīng)濟性、效率性和效果性的關(guān)鍵因素，必將成為我國政府績效審計的重要組成部分;在審計的技術(shù)方法上，既要重視審計方法的創(chuàng)新，又要注重審計手段的更新，還要注意審計方式的轉(zhuǎn)變。

(三)政府績效審計監(jiān)督制度的逐步完善

要想強化政府績效審計的監(jiān)督制度，就需要完善法律監(jiān)督制度、組織監(jiān)督、社會監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)督。首先，應(yīng)當(dāng)強化審計機關(guān)、新聞媒體、公眾等社會輿論力量對政府機構(gòu)和項目的監(jiān)督;其次，審計機關(guān)在監(jiān)督審計客體的同時，其自身也應(yīng)該受到外界的監(jiān)督。更加重視政府績效審計結(jié)果的價值發(fā)掘與應(yīng)用政府績效審計既要關(guān)注審計的質(zhì)量，既要將政府績效審計結(jié)果與財政預(yù)算安排相結(jié)合，又要將政府績效審計結(jié)果與行政問責(zé)制相結(jié)合，還要將政府績效審計結(jié)果與加強政府自身建設(shè)相結(jié)合。

四、結(jié)束語

隨著政治和社會環(huán)境的積極改善，在中國審計者的共同躬行下，中國績效審計一定會逐漸走入社會，審計機關(guān)要通過實踐促學(xué)習(xí)，普及績效審計意識，爭取廣泛的信任和支持，更好地發(fā)揮其在轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能、提高資源使用效益、服務(wù)社會大眾等方面的積極作用，走入民眾，融入世界審計主流，并創(chuàng)造出中國審計的新輝煌。

作者：何佳琦 單位:東北財經(jīng)大學(xué)