政府績效審計環境研究

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編者按：本論文主要從社會需求；經濟制度;政治體制;法制環境等進行講述，包括了需求促生供給、中國的績效審計，是在原有傳統審計的基礎上對審計領域的拓展、經濟基礎決定上層建筑、政治體制是影響政府審計行為的最為重要的政治因素、同的政治體制產生了不同的公共權力問題等，具體資料請見：

「關鍵詞」比較環境審計績效

所謂審計環境，是指能夠影響審計產生、存在和發展的一切外部因素的總和（石愛中、胡繼榮，2002）。審計主體首先要實事求是地認識環境、把握環境，并了解它的各種優勢和弊端，并據此預測實施某項審計的可行性和審計過程中可能遇到的各種問題。盡管西方政府績效審計的理論和實踐為我國開展政府績效審計提供了有益的經驗及啟示，但由于中國審計機關所處的環境與西方有很大的差異，中國政府績效審計也必須從中國的國情出發，認識目前的經濟狀況、政治體制和政府管理狀況等諸方面因素的優勢和不利之處，才能使審計能與外部環境協調地運行，從而保證良性發展。

一、社會需求

需求促生供給。所以，社會需求是開展政府績效審計的第一個因素，西方國家政府績效審計的發展歷程也證明了這一點，西方發達國家的立法機構及社會公眾持續企盼績效審計對政府管理產生影響的社會張力，是政府績效審計產生和發展的原動力，并且這種原動力的客觀性較強，有一種不可遏制的勢頭。

中國的績效審計，是在原有傳統審計的基礎上對審計領域的拓展。從根源上來說，是審計機關自身為適應社會發展的潮流而作出的調整。從開始這種調整到激發出廣泛的社會需求尚需時日。就審計機關外部來說，在短期內，信息不對稱的限制使得上至立法機關，下至普通的社會公眾，都不可能向審計機關提出項目建議；作為被審計單位的政府部門對審計的偏見和自身管理中狹隘部門意識使得管理當局也不可能主動邀請審計機關實施審計。就審計機關內部來說，回應社會需求的能力也有一個逐步提高的過程。所以，中國的政府績效審計的原動力比較弱，更需要結合中國的國情來開展審計從而激發社會需求，而不能全盤照搬西方的經驗。

二、經濟制度

經濟基礎決定上層建筑。因此，一個國家的社會經濟條件如何，處于何種發展階段上，是一國審計必須考慮的基本因素。

盡管目前中國與以美國為代表的西方國家均實行的是市場經濟制度，但市場經濟的發展程度卻大不相同。西方發達國家已是成熟的市場經濟社會，國家財力雄厚，不僅政府和企業在經濟運行中所扮演的角色明確，而且各方面對業績和效率都很重視。以中美兩國比較為例，20世紀70-80年代美國的績效審計全面興起時，恰逢該國進入以市場化為特征的政府改革浪潮，中國大體上在同一時間進入市場化的探索并在這一時期建立起政府審計制度。盡管兩國的政府審計都是以市場化為背景的，但市場化的具體含義卻有質的不同。美國的市場化取向，實際上是在市場經濟已經發育很成熟的前提下，減少政府干預，讓經濟主體充分利用市場機制去配置資源，并且在公共服務的供給領域引進市場機制，力圖創建一個“少花錢多辦事的政府”。這種市場化取向是一個“從自由市場到政府干預，再從政府干預回歸自由市場的否定之否定過程”（陳振明，2003），在績效審計中一直強調對經濟性和效率性的關注。而中國的市場化取向實際上是指由計劃經濟走向市場經濟，最終建立起市場經濟體制。中國目前處于市場經濟體制的建立和完善階段，不僅有龐大的政府機構，而且有大量的各級政府及政府部門或機構所管理的事業單位和國有企業；不僅存在比較發達的東部沿海地區，也存在很不發達的西部地區；各種管理方式還不能很好地適應市場經濟的要求，計劃經濟體制的傳統影響還將在很長的一段時間內存在。中美兩個國家市場化程度不同，市場經濟的發展階段不一樣，兩國績效審計的審計內容尤其是審計重點就不可能完全一樣。

三、政治體制

政治體制是影響政府審計行為的最為重要的政治因素

不同的政治體制產生了不同的公共權力問題。在西方國家，“政黨分肥制”所帶來的黨派的爭斗、特殊利益集團的游說，都可以借助“民主方式”操縱公共政策，立法監督（包括審計監督）、司法審查也可以有效地約束行政權力的運行，最終導致“民主過剩”，需要其他的改革措施來疏緩，所以先后加入了“新公共管理運動”潮流中，政府審計也隨之由合法性審計向績效審計過渡。但是，我們應當看到，西方國家的政治家或立法者在決策過程中是以“經濟人”的面目出現的———即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現為在選舉中當選或再次當選。所以，政治家的行為是為了在選舉中獲得更多的選票或更高的支持率。一方面，為了獲得選民的支持就必須許諾制定并執行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務。在項目撥款預算中，也往往支持最大預算方案，以更多的資金來回報支持他們的選民，但對于實施某項政策或項目的結果，則考慮相對滯后甚至不加考慮。另一方面，政治家為贏得選票，往往采取不惜增加決策成本的方式解決問題，以緩解自身的決策壓力（如全民公決）甚至拖延不辦或是交由下屆政府解決。因此，在西方國家，雖然績效審計是政府審計的主流，但審計機關從未獲得當選者對決策進行審計監督的授權，而審計機構也自然地認為決策是立法者的責任，審計機構只能對執行機構的管理行為進行監督。目前，中國正處于建立和完善并強化有中國特色的社會主義的民主政治的過程中，需要考慮的是如何增強下對上、外對內、民對黨的權力制約，探索的是約束公共管理權力的新路子。所以，黨的十六大提出從“加強對權力的制約和監督”的高度，“從決策和執行等環節加強對權力的監督”，“重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督”，并明確提出要“發揮……審計等職能部門的作用”。如果說市場經濟環境為中國政府績效審計的產生提供了客觀必然性，那么建設民主政治的客觀需求則使得績效審計的存在成為現實可能。所以，在中國，審計也是加強民主建設的手段之一。正因為如此，我們不能全盤照搬照抄西方的經驗，如美國等西方國家的立法主導型的績效審計，而是要努力探索適合中國國情的績效審計的路子。

四、法制環境

政府審計所處的法制環境可以分兩個層次：一是作為社會整體一個組成部分的法制建設，包括法律法規的健全性及公民守法的意識；二是法律對審計的保護與授權。前者是從法制建設的宏觀角度來反映的，不僅與審計機關相關，也與被審計者相關；后者則直接與審計機關及其人員相關。

在第一個層面上，應該說無論是西方發達國家，還是作為發展中國家的中國，在法律法規的健全性方面幾乎不存在明顯差別，但法制建設效果（即法治效果）卻存在很大不同。在西方國家，公民普遍尊重法律和規則，崇尚法治。而在中國，從整體上說組織原則是凌駕在個人意志之上的社會力量（當然，也不能排除有些地區和單位個人意志凌駕于組織原則之上的情況），少數服從多數，下級服從上級成為決策的程序性標準，所以中國人重視權威、重視上級勝過重視規則（泛指法律、規章和制度），依法治國的任務還相當艱巨。“依照法治的精神，人的作用是執行規范，而依照人治的精神，人的作用是掌握規范”（謝遐齡，1996）。所以，與西方比較成熟的法治社會不同，中國基本上處于人治社會向法治社會轉型的時期。所以，如果在中國政府績效審計中片面追求效率和效果，而放棄對法律、規章遵循情況的檢查，就不符合中國的實際情況。

在第二個層面上，國際經驗表明，與績效審計有關的立法是績效審計產生和發展的直接前提。無論是在哪一個國家，它總是依法而建立，依法而開展，而不能自發地產生和存在。在西方國家，有相關的法律對審計機關應該干什么和不能干什么規定得非常詳細，如在澳大利亞，審計機構雖然隸屬于立法部門，但并沒有獲得對公共支出的決策過程進行審計的授權，而是僅對其執行過程及其結果進行審查。在我國，《審計法》中明確規定，審計機關可以對國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、企事業單位的財政收支或者財務收支的效益情況進行審計，并且在審計時，有權檢查被審計單位與財政收支或財務收支有關的資料，被審計單位不得拒絕。因此，我國的法律對審計的授權比西方國家要寬泛，使得我國的政府績效審計完全有可能突破西方國家的審計范圍。

五、文化傳統

不同的國家，不同的民族，其文化傳統大不一樣。不同的文化又塑造了不同國民的性格、精神和思維方式，進而從根本上影響其行為。現以中美兩國的比較為例來說明。美國公民文化的核心是個人主義。“個人主義的基本特征，就是把個人當作人來尊重，就是在他自己的范圍內承認他的看法和趣味是至高無上的。”（弗里德里希。哈耶克，1997）個人主義作為一種意識形態，其對立面是集體主義。而集體主義正是中國公共管理中處理個人與集體、國家之間關系的根本準則。它堅持把集體利益放在第一位，強調在實現集體利益的基礎上實現個人利益；在集體利益與個人利益發生沖突時，個人利益服從集體利益甚至可以犧牲個人利益。在政府的管理活動中，集體主義不僅要求各級行政人員顧全大局，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，而且強調集體領導，在決策中實行民主集中制。作為政府的組成部門，中國審計機關的審計行為必然要受這些文化的左右；而在追究被審計單位責任時，也往往由于集體決策而模糊個人責任，造成“人人負責而又無人負責”的局面，加大了審計處理的難度甚至使得審計處理不了了之。所以，對擁有審計處理處罰權的中國政府審計機關來說，如果在績效審計中片面地追求對審計中發現問題的處理和處罰，而實際情況是無法處理時，就有可能沖擊政府審計的公共誠信。

六、技術基礎

西方發達國家已基本處于信息社會，政府運行日趨透明化。中國雖處于信息社會的時代背景之下，但中國發展的不平衡性決定了中國的絕大多數地區處于工業文明的時代，或處于向工業文明過渡的時代，只有東部極少部分地區和少數城市才基本處于信息時代。信息時代的科技經濟、科技結構對上層建筑所提出的具體要求，肯定不同于工業社會的科技、社會結構對上層建筑所提出的具體要求。基礎條件不一樣，各被審計單位運行的可評估性和工作記錄的完整性、透明性、真實性就不一樣，而這正是能否開展全面績效評估的基礎環境。如在澳大利亞，被審計對象（部門、單位或項目）的動作具有較強的可評估性。該國各級政府的行政管理、政府運行以及今后改革方向，核心就是強調要增強可評估性，即將政府各部門、單位為客戶提供服務的質量、目標，使用公共資源的投入和產出等，盡量都采用量化的指標。因此，澳大利亞聯邦審計署可以開展對被審計單位或項目的全方位的考核，而中國很難辦到。

綜上所述，處于現代化轉變過程中的中國與西方國家的社會制度不同，也沒有達到發達國家目前的發展階段，與西方發達國家的政治體制、文化背景及政府的管理狀況等也不一樣，因而是無法全面、直接地吸收某一個國家的績效審計經驗作為我們的選擇的。但是，對于已把績效審計作為政府審計未來發展方向的中國國家審計機構來說，盡管“從表面上看，認識的提高并沒有影響改革實踐，但實際上它不僅僅對于我們掌握現階段改革任務的程度和分寸是很重要的，而且可以幫助我們適時地提出從低級階段向高級階段發展的任務，并正確地推動這種轉變。”（李景鵬，1996）一方面，剔除各自國家的特殊性之后，會有一些共性因素，值得進一步根據復雜的內外部環境進行選擇過濾，以提煉其中的一些富有啟發的理念注入中國政府績效審計將來的實踐中，為我所用；另一方面，只有根據中國的特殊情況進行創新，才有可能真正建立起具有中國特色的政府績效審計制度。