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(一)農業保險自然需求增加與有效需求不足的矛盾我國農民脫貧致富已經取得了實質性進展,目前,大部分農民的溫飽問題已經基本解決,然而農民人均收入增長難以擺脫靠天吃飯的局面,農業收入增長依然十分緩慢。在這種背景下,農業保險的自然需求較有效需求要大得多。近年來,由于農業自然風險的增加,伴隨而來的農業保險的自然需求也在增加。1990年代以來,我國的受災面積和成災面積一直呈現上升趨勢。而每一次自然災害或意外事故的發生,都給人民的生命財產造成巨大損失,嚴重地影響了農村經濟的穩步增長和人民生活的安定。而我國現行的社會救濟制度還不能對農業災害給農業造成的損失給予足夠的補償。1998年我國遭受百年一遇的洪水,直接經濟損失達1666億元,而農業保險的賠付金額不足億元。災后迅速恢復農業生產,客觀上要求建立新的農業風險分散、損失補償制度,農業保險就是適應這一需要產生的。由于我國農戶超小規模經營,農業保險中的有效保險需求難以真實體現出來。農民的收入不穩定,1997—2000年,農民人均純收入增幅連續四年下降,增長率從1996年的9%下降到2000年的2.1%,到2001年的增長率提高到4.2%。恩格爾系數盡管有所下降,但是2001年的數值是47.8%,仍然比城鎮居民高出10個百分點,加之農業生產成本居高不下,農民對生產的投入大有難以承受之勢。因此,自發購買農業保險的經濟基礎是脆弱的。可供支配的收入數量少以及農業保險費缺乏足夠的經濟保障是農業保險發展中所面臨的客觀障礙。由于農業自然風險增加,農業保險的有效需求不足,必然導致農業保險范圍過窄,規模狹小,很難滿足保險經營所依賴的大數法則理論。正因為農業保險自然需求增加和有效需求不足的矛盾,導致農業保險經營者風險集中,賠付率較高,商業性保險公司無法獲得直接經濟效益,這就很難刺激農業保險的有效供給,在萎縮的供給和低迷的需求狀態下,農業保險業務發展緩慢。
(二)制度供給不足與加快農業保險事業發展的矛盾在我國,無論是政府、企業還是農民都缺乏對農業保險的充分認識,農業保險事業未納入農業總體發展規劃,沒有制定專門的農業保險法規。自1982年我國恢復辦理農業保險業務以來,各方都在結合自身的情況,積極探索農業保險的組織形式,概括起來大致有:(1)保險公司獨自經營;(2)保險公司與地方政府聯辦;(3)保險合作社經辦;(4)農民互助保險組織經營等形式。這些探索無疑對中國農業保險的發展是有益的。但這些分散的、缺少風險基金的組織無法滿足大量發展農業保險業務的需要。當前大力發展農業保險事業是大勢所趨,制度供給不足與加快發展農業保險事業的矛盾體現在:(1)現行的保險組織體系無法充分調動政府、保險人、被保險人三者的積極性,作為農業保險的主體,其主體作用尚未充分體現。(2)政策性保險與商業性保險的關系處理不好。農業在國民經濟中的基礎地位、農產品的公共福利性以及當前我國農業的實際情況決定了農業保險應具有政策性,這就必然要求在組織的設計上應建立政策性的保險機構,但是現有的保險體系缺乏這一農業保險的核心組織。農業保險仍然是按照商業保險的經營模式在運作。(3)現行的法律法規不能適應農業保險的發展。自農業保險恢復開辦以來,長期受計劃經濟體制的影響,導致農業保險主體的經營得不到國家應有的政策支持。客觀上農業保險事業需要大力發展,而農業保險的專門法規遲遲沒有出臺,農業保險的發展缺乏一個有利的經濟環境,國家對農業保險的扶持政策很少。更有甚者,一些地方把農業保險費的合理收取與亂攤派、亂收費、加重農民負擔等同起來,阻礙了農業保險的發展。此外,農業保險中的一個重要手段“強制保險”和《農業法》中規定的“農戶要在自愿的基礎上參加保險,任何組織不得強制”相矛盾。諸如此類矛盾都使農業保險無法順利開展。
(三)農業保險業務增加與人才匱乏的矛盾當前的農業保險業務需要從縱深方面進行拓展,保險業的特殊經營方式產生了對展業、精算、承保、投資、理賠等特殊人才的需求,在廣大的農村市場開拓農業保險業務,對于農業保險業務人員的數量和質量都有較高的要求。當前如果要擴大農業保險的業務量,農業保險專業的人才匱乏問題顯得尤為突出。(四)農業保險業務增加與農民逆選擇增加的矛盾如果要增加農業保險業務量,農民的逆選擇①也就可能隨之而增加。農村種養兩業標的復雜、地理環境分散、經營分散,未能進行集約化經營。農業保險的標的物大都是活的生物,它們的生長、飼養都離不開人的行為的作用。同等風險等級下同等土地上的相同作物,其品種選擇、耕作方法、作業精心程度的差異必然帶來產量的差異。我國幅員遼闊,南北差異大,種植業與養殖業標的多樣化,播種與養殖未能形成規模,零星、分散、戶數眾多、規模不大、流動性強,因此導致了農業保險經營管理上的特殊困難,即所謂的推廣險種難、賠付難、管理難,易出現農民逆選擇的增加,這在一定程度上制約農業保險的發展。從以上分析可以看出,農業風險大量客觀存在,使農業生產成為風險最為集中的行業,客觀上需要保障機制為其保駕護航,促使農業經濟平穩快速發展。但是,農業保險中面臨的種種矛盾令我國農業保險的發展前景不容樂觀。
二、化解中國農業保險面臨的矛盾的建議
WTO框架下對農業的保護將在很大程度上被限定于非價格保護,農業保險是國際上最重要的非價格農業保護工具之一。按照WTO規則的要求,發展我國的農業保險事業,促進我國農業的健康發展是當務之急。建議從以下幾方面來化解當前中國農業保險面臨的矛盾:
(一)切實采取措施,提高農業保險的有效需求水平采取一切手段增加農民收入,只有農民富起來,才會有農業保險的興旺,農業保險的自然需求增加與有效需求不足的矛盾才能得以緩解。同時,鼓勵種植業和養殖業經營逐漸向大戶集中,一方面,可以實現規模經營;另一方面,增加其對農業保險的依賴性,保證農業保險經營的大數法則的實現。
(二)建立農業保險行為主體互動機制,完善立法,為農業保險的發展提供制度保障農業保險的風險性較大,不能把它等同于一般的商業保險。政府需要進行較大的前期投入,要把以前單獨的政府行為、保險公司的行為、單個農民的行為變為行為主體的互動行為,建立農業保險行為主體的互動機制,突出農業保險的整體功能。各級政府部門要積極幫助農民做好農業保險的投保工作,提高農業保險的投保率。在我國廣大農民保險意識不強的特定經營環境下,保險業應緊緊依托政府,減少承保環節,節省費用,拓寬承保面,降低賠付率。在西方國家是通過立法規定農業保險必須由政府指定的保險公司經營,其他保險公司不允許直接進入農作物保險這一市場經營,并利用政府宏觀調控手段限制農業保險競爭,保險費率也由政府控制,經營虧損由國家財政補貼。建議國家盡早出臺《農業保險法》及配套的法律、法規,用法律的形式明確政府在開展農業保險中所應發揮的職能和作用。避免政府支持農業保險的隨意性,或因財政困難而忽視對農業保險的支持,并以此提高農民的保險意識。
(三)增強對農民保險意識的培育,培訓農業保險業務人才農業保險是一件利國利民的好事,然而,要為全國億萬農民所理解,所接受,成為億萬農民的自覺行動,還需要一個教育過程。因此,必須堅持廣泛、持久、深入的宣傳工作,讓廣大農民群眾對農業保險的性質、作用、好處以及投保和賠付方法等有比較深入和全面的了解,提高農民的保險意識。要加強組織引導,采取農民自愿和行政組織相結合的辦法,努力形成有利于農業保險發展的大環境和大氣候。重視農業保險業務人才的培訓工作,在鄉、鎮定期或不定期地開展農業保險經營業務知識培訓,在基層培養一批精通農業保險業務的人才。從事基層農險工作的專業人員要擁有三方面的知識:一是有關保險和農業保險的理論知識;二是有關農村社會經濟和農業經濟管理的基本知識;三是農業技術知識和農業災害防治和救濟有關知識。充分借用外國先進經驗,培訓一批適合中國國情、適合農業保險市場需要的跨世紀、高層次、外向型的保險專業人才。
(四)完善和拓展農業保險經營機構的職能,克服農業保險中的逆選擇由于農業保險機構在風險管理中的獨特地位,它應該而且可以為保戶提供風險管理服務,其服務內容可以包括:為保戶防災減災提供咨詢和監督,為保戶提供風險分析和風險管理的技術,對農業保險的作用進行長期的宣傳等等,這一點對我國現階段的小規模農戶經濟具有重要意義。在農村建立農業保險機構可以同農業社會化服務體系的建立結合起來,使一套機構同時具備多種職能,做到人力、物力、財力資源的共享,降低農業服務體系和保險機構的運行成本。保險業中的逆選擇問題是世界性難題,因此,農業保險機構針對逆選擇現象,要制訂相應的措施和規定,如要保前實地考查,適當提高保險費率等。評定是保險正確合理實行補償的關鍵,農業保險工作的順利開展必須要有良好的評估體系做保證,我國至今還沒有一個統一的指標體系,農業保險經營機構可以根據當地的實際情況逐漸探索建立相對科學合理的評估體系,盡量將農業保險中的逆選擇減少到最低限度。