全球農業保險發展模式對比
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(一)發達國家農業保險的基本特點
發達國家,如美國、加拿大、日本、法國、德國、瑞典、瑞士等國的經濟發展水平總體較高,其農業具有土地所有權較為集中、機械化程度較高、從事農業生產的人口較少等特征。與此相對應,農業保險的發展也有其自身的特點。
1•開辦農業保險的歷史較為悠久。這些國家都有較長的保險發展史,人們的保險意識較強,農業保險開辦的歷史也相應較長。德國早在18世紀就開辦了農作物雹災保險;1898年美國的私營保險公司開始承保生長期農作物多種災害保險;歐美國家的牲畜保險最發達、開辦的時間也最早,德國、法國、美國、瑞典、瑞士等國在19世紀就開辦了牲畜保險。
2•承保面大,開辦險種多。這些國家的農業保險經過了較長時間的實踐,積累了較為豐富的經驗和較為完備的技術,已發展到相當的規模。德國的農作物雹災保險,到1978年承保戶數已達47萬,承保農作物面積達360萬公頃,保額達100億馬克①;瑞士在1948年就把全國馬匹的93•2%保了險;日本在1967年承保的牲畜約占可保牲畜的73%②等。歐美國家的農業保險不僅承保面大,而且開辦的險種多,從最初試辦的一項或幾項發展到現在的幾十項甚至上百項險種。
3•保險責任范圍逐步擴大。歐美國家的農業保險經歷了從承保單一風險到綜合風險甚至一切風險的過渡。這些國家在開辦農作物保險初期,一般只保冰雹災害,隨著保險技術的提高和農場主對保險范圍要求的增加,都過渡到了對多種自然災害綜合進行承保,承保的農作物種類也越來越多。加拿大1917年對農作物保險只承擔雹災責任,到1959年便對多種農作物承保綜合險,到1978年則在大多數農業區域實行了農作物一切險;美國從1939年開辦小麥一切險,以后陸續開始試辦棉花、亞麻、玉米、煙草、豆類、燕麥、柑橘等多種農作物保險,并從1980年起將“農作物一切險”推廣到全國各個縣和所有農產品;日本從1939年開辦農作物一切險以來,到1960年以前就已有94%的水稻、52%的旱稻、77%的小麥和大麥保了險,一切險的規模相當大。
4•保險組織形式發生變化。這些國家的保險組織形式有不少是從原始的相互保險會社發展成保險公司的大規模經營。如1910年成立的英格蘭全國農場主相互保險會社,由最初只承保會社內成員的牲畜,發展到1978年已成為在全國范圍內經營農業保險的專業保險公司。
5•多種費用及風險分攤方式。在這些國家農業保險的費用分攤,一般實行由農場主和政府各按一定比例共同承擔的方式。這種方法既能使保險公司獲得社會平均利潤,又不至于加重農場主的負擔,起到了保障和促進農業生產的穩定與發展的作用。日本就根據農作物的保險費率確定一定的補貼比率,如水稻是50~70%,早稻、小麥和大麥是50~80%;對牲畜保險給予一定的保費補貼,如對承保的牛、馬補貼保費為50%,豬補貼保費為40%。美國的農作物保險,不僅采取政府補貼方式,還采取向政府進行再保險的方式,以進一步分散農業保險經營者的風險。
6•提供法律保障。由于農業保險已逐漸成為這些國家保障和促進農業生產發展的宏觀產業政策的重要手段,為促使其順利發展,就必須將其納入法制的軌道,得到法律的保障。日本在1929年就制訂了《牲畜保險法》,1939年制訂了《農業保險法》,到1947年又將這兩項法律合并修改成為《農業災害補償法》;美國的《聯邦農作物保險法》自1938年頒布后,到1980年前后共修改了12次,在1994年又進行了較大的修訂,產生了《克林頓農作物保險改革法》,1996年再次進行修訂。可見,在農業保險實施過程中對其認識的不斷深化,使農業保險逐漸步入法制化階段。
(二)發展中國家農業保險的基本特點
發展中國家的農業保險以亞洲國家最具代表性。這些國家經濟比較落后,農業經濟占主導地位,農業生產條件差,農業保險的發展相對較為緩慢。
1•開辦農業保險的歷史較為短暫。這些國家都是在取得民族獨立并經過一段時間的穩定后才開始試辦農業保險的,如印度從1961年開始農作物保險試點;泰國從1977年開辦了小范圍的棉花保險,1980年開辦了奶牛保險,1982年開辦了玉米保險試點;菲律賓于1980年成立農業保險有限公司;巴基斯坦從1981年由農作物保險委員會的主要成員———農業發展銀行試辦水稻、小麥保險。
2•保險險種少,涉及范圍小。各國都是在小范圍里進行少量險種的試點,所開辦的險種也是根據政府農業政策的重點,選擇在農業生產中占比重大的農作物進行保險,如印度主要是小麥保險和少量的水稻、棉花和牲畜保險;泰國是小規模的棉花和牲畜保險,只有斯里蘭卡和菲律賓在全國范圍內開辦水稻保險。
3•保險責任范圍較窄。這些國家對農業保險的責任范圍均有一定的限制,一般不承擔“一切險”,只有政府開辦或有政府財政支持作后盾的保險公司才有能力承保“一切險”。如孟加拉國、巴基斯坦和泰國對農作物保險只負責氣象災害,不保病蟲害。
4•保險組織形式主要是聯合共保或政府機構參與。如印度以綜合保險公司為主,與邦、區級的銀行進行聯合共保;孟加拉國是以綜合保險公司為主,與農業合作社合辦。而政府機構參加農業保險的有:斯里蘭卡的農業保險理事會,為農業部所屬政府機構;馬來西亞由農業部和農業銀行負責開辦農業保險;巴基斯坦成立了農作物保險委員會,其中農業部為召集人,農業發展銀行為主要成員,并有保險公司和銀行集團的代表參加。
5•保險實施方式主要是強制保險方式。如斯里蘭卡對水稻實行強制保險;印度、菲律賓、泰國要求所有從政府農貸機構或別的商業銀行得到短期貸款的農戶必須參加保險,保額以貸款額為限,保費直接從貸款中扣除,賠款往往也直接支付給放貸機構。
(三)原蘇聯、東歐國家農業保險的基本特點
包括原蘇聯、保加利亞、匈牙利、原民主德國、波蘭、羅馬尼亞、原捷克斯洛伐克在內的這些國家的所有制相同,其農業保險的發展狀況也有相似之處。
1•保險組織形式主要是由國有保險公司經辦,如匈牙利的農業保險由該國的“阿拉米•比茲托希托”保險公司專營,其他國家則是由“國家保險局”或“國家保險機關”辦理,這些經營單位都不是企業,而是國家機構。
2•除匈牙利外,均實行強制保險與自愿保險相結合的方式。如保加利亞從1981年起,農作物收成按五年平均收獲量價值的35%為強制保額;牲畜價值的60%,豬羊價值的50%為強制保額,對保障不足部分可投保自愿保險。
3•政府對農業保險支持。農業保險是這些國家貫徹農業經濟政策的重要措施。如原蘇聯就實行農村保險基金獨立核算制,免交一切稅收,保證了農業保險業務的發展與穩定。
二、世界各國農業保險發展模式的基本特征。
雖然世界各國農業保險的發展狀況有很大的差異,但從以上的分析中我們還是可以看出它們所共有的基本特征。
(一)國家重視,政府支持
各國政府為了更好地發揮農業保險的作用,均采取了法律、經濟和行政手段對農業保險的發展予以扶持。
1•法律手段:立法保障。各國都制訂了相關的法律法規以保證農業保險的順利開展,例如對農業保險的目標、保障范圍及水平、組織機構及其運行方式、農民的參與方式、費用的分擔原則、稅收規定等方面都進行了規范。農業保險中相當部分的強制險種也是以法律的形式確立并依法實施的。采取法律強制性的統一承保方式,可以使風險在更廣泛的時間上和空間上得以分散,保證農業保險經營的穩定性。
2•經濟手段:財稅優惠政策。大多數國家對農業保險一般都免征稅收,以促進農業保險的發展。有的國家還對商業性保險公司經營農業保險業務進行大量的財政補貼和資助,如承擔農業保險的管理費和保險費的補貼責任等。
3•行政手段。除了由政府直接或間接參與經營農業保險外,很多國家還鼓勵采用多主體經營、多渠道支持的形式建立農業保險制度,并在行政措施上給予保護。
(二)以收支平衡為主要經營目標
一方面,由于農業面臨的風險較大,而農業生產的利潤率較低,難以承受與高風險相對應的高費率;另一方面,高風險導致高賠付率,經營農業保險就難以獲得較高的利潤,甚至更多的時候需要政府的補貼和資助才能彌補虧損,以保證持續經營。所以不少國家的農業保險以收支平衡為主要經營目標。
(三)各國農業保險的組織模式不同
縱觀發達國家、發展中國家和原蘇聯、東歐各國,他們所選擇的農業保險經營模式主要有以下幾種:政府成立專門的農業保險公司經營;政府支持下的合作社或相互保險公司經營;政府支持下的商業保險公司經營等。盡管各國的農業保險經營模式不同,但大多是在政府主導下的經營,帶有明顯的政策性保險色彩。可見,農業保險的發展模式,既需要各國的不斷探索,更離不開政府的大力支持。
三、世界各國農業保險發展模式對我國的啟示
(一)建立健全農業保險立法
農業保險作為一種農業發展和保護制度,對法律的依賴程度是相當高的。在實踐中,農業保險往往由于保險公司財力有限、風險過大、成本過高而難以持續經營,所以需要建立政策性的農業保險制度,借助于財政稅收優惠和補貼等來支持其發展,這些必然要求國家農業保險立法的健全和完備。從我國建國后農業保險的發展來看,農業保險的法律法規一直缺位嚴重,從1995年頒布實施的《保險法》(第150條)到2003年新修訂實施的《保險法》(第155條)中都明確規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業,農業保險由法律、行政法規另行規定。”這一方面表明農業保險的發展可以不受《保險法》規定的自愿原則的限制,可以采取強制方式;另一方面也意味著在《農業保險法》沒有出臺前農業保險缺乏法律約束及法律保障。
2003年3月1日實施的修改后的《農業法》第46條也僅指出“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織,鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務”。沒有專門的法律法規的保障,農業保險的發展就不可避免地會落入尷尬的境地。因此,我國應加快《農業保險法》的立法進程,完善與農業保險相關的法律法規體系,為農業保險的發展提供配套的法律保障。
(二)建立農業保險政策性業務商業化運行的模式
農業是一個準公共部門,農業保險的發展具有極強的公共性和外部性。從世界各國農業保險的發展狀況來看,建立有政府支持的政策性農業保險制度是農業保險發展比較好的方式,但是這并不意味著必須實行由政府直接經營和管理的模式。成立國家獨資的政策性農業保險公司的呼聲一直很高,但分析起來問題不少:一是國家成了投資主體,公司經營的盈虧責任全部由國家承擔,這種體制同社會主義市場經濟體制是相背離的,不利于政府職能的轉變,可能導致經營效率低下。二是農業保險經營中的道德風險和逆選擇風險難以通過體制轉換得以解決,將會給經營管理留下“黑洞”。三是政策性農業保險公司的產權問題、法人治理結構問題會長期困擾公司的經營。因此,應該特別強調農業保險的商業化運作機制。中國保監會主席吳定富在國務院新聞辦公室2004年2月13日記者招待會上也曾指出:開展農業保險的“總的指導思想是以商業經營為主、以政策支持為輔”。
基于此,我們應該建立農業保險政策性業務商業化運行的模式,即應該加大政府對農業保險的支持力度,建立各級政府財政、稅收、金融的政策支持體系,多渠道、多經營主體的發展我國的農業保險。我國成為WTO成員國后,應該充分利用WTO規則所允許的農業收入扶持政策,即“綠箱政策(GreenBoxPolicies)”,對關系國計民生的重要的種植業和養殖業標的保險進行保費補貼,將中央和地方對農業保險的財政補貼納入每年的財政預算中,既減輕農民的保費負擔,增強農民對農業保險的有效需求,又使農業保險經營主體成為農民災后補償的主要經濟主體;在現在對農業保險免征營業稅的基礎上,應加大政府的稅收支持力度,免征所得稅和調節稅,以增強農業保險經營主體的經濟實力;國家應在政策上允許農業保險經營主體申請一定額度的低息貸款,以應付農業大災之后的保險賠款。從經營主體來看,我國既可以成立專門的政策性農業保險公司,又可以由商業保險公司兼營政策性農業保險業務。
因為充分利用現有的商業保險公司的保險經營技術和專業人才,可以節約機構設置成本及運作成本,提高人力資本的使用效率。還應該增加引進經營農業保險業務的外資保險機構,以更好地吸納外資保險機構先進的經營理念、經營技術和管理經驗。同時,從我國發展農業保險的現狀來看,如果實行由政府支持下的保險合作社和聯合共保方式經營農業保險,有利于防范道德風險和逆選擇,但其規模較小,風險難以在較大范圍內分散,因而可以考慮作為農業保險經營主體的一種輔助形式存在。如果是政府支持下的相互保險公司經營農業保險,雖然其經營成本較低,有利于農民的積極參與,但相互保險公司對我國來說還是個全新的概念,缺乏法律支撐和實踐經驗,推廣難度較大。
(三)構建農業再保險體系
構建農業再保險體系不僅是對農業保險的一種支持,更是一種使農業保險走向良性循環的制度安排。通過農業再保險業務,可以擴大農業保險原保險人的承保能力,增加業務量;可以降低原保險人的經營成本,分散風險,保障其業務經營的穩定性。在此同樣需要強調政府的作用:政府應該參與農業保險再保險的經營,以更好地保障農業保險的穩定發展。例如,美國根據《聯邦農作物保險法》創立了聯邦農作物保險公司,該公司作為美國政府全資的保險公司,對私營保險公司銷售的農作物保險通過承擔再保險責任予以支持。政府還可以通過制定不同的分保比例來體現對農業保險和整個農業政策的導向性。
總之,發展我國的農業保險應該是在充分借鑒國外先進經驗的基礎上,結合中國的國情構建發展模式,我們應該建立、健全農業保險立法,建立農業保險政策性業務商業化運行的模式,加大政府對農業保險的支持力度,多渠道、多經營主體的開展農業保險業務,構建農業再保險體系,大力發展我國的農業保險事業,以促進農業及農村經濟乃至國民經濟的發展。
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