農業銀行改革發展路徑抉擇

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一、問題的提出

國務院2008年工作要點提出“，加快金融體制改革，研究農業發展銀行改革問題。”目前，農業發展銀行（以下簡稱農發行）在改革過程中應以什么樣的方式加盟改善農村金融服務體系，更好地發揮服務新農村建設的作用，是農發行改革面臨的重大課題。農發行廣西分行成立于1994年12月31日，經過十五年的發展，農發行的信貸支持涵蓋農業及農業延伸領域。特別是2004年以來，廣西轄區農發行加快了改革與發展的步伐，實現了單一的支農向綜合支農、純政策性運作向政策性銀行商業化運作的初步轉型，實現了政策性業務和商業性業務的分別管理、分賬核算，建立了嚴格的信貸準入和退出機制。但從農發行改革發展的實踐看，要使農發行作為政策性銀行的支農作用得到充分發揮，其在內部管理、外部環境以及加強政策性銀行的立法建設等方面，仍有許多問題亟待解決。

二、制約的因素

（一）內部經營管理機制需進一步加強

一是貸款利率定價彈性不足制約業務發展。目前商業性貸款利率定價權限全部集中在省級分行，這延長了決策時滯，降低了經營效率，減弱了利率彈性，不利于調動基層行定價積極性，也不利于應對市場的變化。二是貸款集中度較高使信貸風險難以規避。廣西農業產業化龍頭企業和骨干企業較少，特別是經濟發展落后的縣域，優良客戶更少。由于貸款行業的高度集中，加大了農發行因市場波動而產生信貸風險的可能性。三是風險管理水平有待提高。近年來，農發行已初步建立起前后臺分設、審貸分離等一系列有效的風險管理措施，但這些在技術上是比較基本的，整體上風險管理基礎仍然比較薄弱。四是缺乏服務創新難以適應“三農”要求。目前，廣西轄區農發行既缺乏相應的業務研發部門，又沒有相應的業務品種開發機制，業務品種創新比較欠缺，難以滿足客戶的多元化的融資需求。五是缺乏合理有效的激勵約束機制、人員素質有待提高。從目前廣西轄區農發行現狀來看，員工隊伍操作技能老化、業務知識老化、年齡結構老化等問題日益突出。機構設置上，也基本上保持商業性貸款放開前的機構設置，一些經濟條件較好的縣域和鄉鎮沒有農發行分支機構，這在一定程度影響了農發行支農作用的進一步發揮。

（二）農發行改革發展的外部機制有待完善

一是國家對政策性銀行的定位還不明確。1994年三家政策性銀行成立后，關于政策性銀行的立法一直沒有出臺，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定。政策性銀行在無制度約束的情況下運行，業務經營“摸著石頭過河”的特殊性制約了其職能的發揮和自身發展。二是稅收等配套政策不完善。農發行與商業銀行處在不同的政策、經濟和信用環境下，但營業稅率卻相同，這極大削弱了農發行財務可持續能力。三是資金籌措渠道狹窄。因受到國家政策限制，農發行的籌資途徑和方式有限，自主籌資功能弱、成本較高。

（三）政策性需要與商業性運作之間存在矛盾

從廣西的情況看，食糖、木薯、桑蠶等農副產品產量在全國均占主導地位，產量占據全國的60%以上；另外，農村公路建設是新農村建設的重要組成部分。對這些產業和項目，地方政府及相關部門都希望農發行按照政策性貸款要求進行管理，帶有強烈的政策性金融需求。但是，按照現行信貸政策規定，其仍屬于商業性貸款范圍，需要按照商業化要求進行運作，這個矛盾一定程度上影響了廣西轄區農發行支持廣西新農村建設的力度。

（四）農村金融機構的合作力度還不夠

一方面，目前農村金融機構三駕馬車（農發行、農行、農村合作金融機構）的定位還不夠清晰。中央要求農行和農發行在農村金融中發揮“骨干和支柱作用”，農村合作金融要成為農村金融的一支“生力軍”，但從目前的經營情況看，在商業性業務領域，三家并沒有明顯的特色和區分，經營有同質化的傾向。另一方面，農村金融機構的合作力度還不夠。農發行與農行、農村合作金融機構的合作主要停留在吸收同業存款的業務合作的局面，在發揮支農作用上相互之間缺乏溝通、協調，沒有形成良好的信息共享、業務合作、定期聯系等相關機制。

三、政策建議

從長期發展戰略看，政策性金融是新農村建設不可或缺的、符合國際通行做法的重要支持手段，其本質是準財政，是財政與金融手段的有效結合，其功能主要是貫徹國家宏觀經濟政策、產業政策和區域發展政策，對資源配置起引導作用，保護和扶持弱勢經濟，實現政府的發展目標。因此，應不遺余力地通過一系列金融制度創新和與之相適應的體制改革，實現農業發展銀行的長期可持續發展。

（一）明確定位，堅持政策性方向

一是繼續堅持農發行政策性銀行的辦行方向。農發行要定位為“建設社會主義新農村的銀行”，繼續堅持政策性業務為主體，在此基礎上，鞏固和完善農發行現有支農職能，進一步拓寬信貸支農渠道。二是要合理界定政策性業務與商業性業務。政策性業務與商業性業務不應該是相互排斥的，農發行在發展政策性貸款業務的同時，也要合理發展商業性貸款。三是要采取區別對待、分類指導的政策。對廣西來說，食糖、木薯、桑蠶、水產等產業等，屬于直接影響國計民生的重點行業，應該按照政策資金的需求，給予專項信貸資金配套，以保證農民增產增收，充分發揮農發行的職能作用。

（二）加強合作，理順農村金融“三駕馬車”的關系

一是關于適度競爭問題。要鼓勵各家金融機構適度競爭，共同培育農村金融市場。對各家金融機構的業務范圍不宜劃分得過細、明確得過嚴，避免造成壟斷；央行和監管部門應加強窗口指導和業務監管，從金融政策上、信貸規模上進行適當調控，避免過度競爭、重復建設。二是合作問題。當地金融主管部門應積極牽頭，加快建立涉農金融機構的信息共享機制、溝通協調機制和高層定期會晤機制。同時，三家農村金融機構要切實加強業務合作，例如，對一些重大的支農項目，各農村金融機構要組成銀團貸款，共同支持項目的發展。

（三）完善法規，謀求廣闊的發展空間

一是應該從國家法律、法規的層面，明確農發行的經營范圍、運行規則、違規處罰等，規范政策性銀行經營行為；二是以農發行的業務量、經營效益、社會效益、貸款質量等為主要考核依據，相應地與費用、收入等掛鉤，盡快制訂出國家對農發行的績效考核機制，促進農發行激勵約束機制形成。三是中央和地方政府應盡快出臺有關政策，在稅收、征費等方面，給予農業政策性銀行與其他商業銀行不一樣的優惠政策，并規定減免的稅費專項用于彌補農業政策性業務虧損。

（四）防范風險，提高競爭能力

一是加強風險控制。要加快建立風險監測、預警監控機制，有效防范信貸風險，積極探索建立區域性的貸款審查審批中心、專職審批人等制度，加強信貸的內部控制，提高風險識別和風險計量能力。二是要繼續完善信貸管理，從實際出發，分別確立政策性業務和商業性業務的風險管理方式，建立商業性業務的風險處置方式和信貸退出機制，強化以風險管理為中心的理念，增強風險意識，有效防范和規避信貸風險。三是要適應新形勢、新業務的發展需要，完善結算手段，擴大業務范圍和服務領域，增強支農服務功能，滿足農村金融有效需求。

（五）深化改革，強化內部管理

一是加強業務創新。要加快設立專門的業務品種研發部門，加快建立健全業務品種創新的機制，進一步整合力量，加快相應經營管理方式和業務品種的創新。在此基礎上，加快研發出適合農發行特點的流動資金循環貸款、法人賬戶透支等融資業務，以及網上銀行、貸款承諾函等業務品種。二是提高從業人員素質。農發行要采取措施，建立健全全員競聘上崗、員工待崗和退出制度，加強中高級管理人才、核心人才為主體的人力資源開發，加大對青年員工的選拔使用力度，推進員工隊伍的知識化、專業化、年輕化。采取培養、引進、外聘等辦法相結合，建立健全人才庫、專家庫，解決急需專業人才。