現階段財政支持農業發展策略
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一、構建財政支持農業發展的新思維
(一)財政支農的目標定位要與工業化進程
相適應20多年的農村改革與發展和農業市場化進程的不斷推進,農業市場主體呈現了承包農戶、家庭農場、集體、合資、私營企業等多元發展格局;農產品價格基本實現由計劃定價轉向市場定價,在農副產品收購總額中,國家定價的比重由1978年的94.4%下降為2000年的20%以下;農業市場體系正在逐步建立和完善,目前全國擁有城鄉集貿市場95000多個,集貿市場年成交額達21000多億元,全國農產品批發市場達4000多個,農民在生產和生活方式上越來越依賴市場。農業市場化大大推進了工業化的進程,我國工業增加值占GDP的比重已達80%以上,全社會勞動力就業人員中的非農產業比重已達到50%以上,標志著我國已進入了工業化中期的發展階段。但市場化的大潮又猛烈地沖擊著戶均0.5公頃耕地、分散弱小的農業群體。為此,社會主義市場經濟條件下的財政支農,不僅要充分發揮市場對農業資源的基礎性配置作用,充分利用市場提供的各種條件,而且要把體制轉換過程中農業遇到的市場信息不對稱、農民素質不高、組織化程度低以及基礎設施落后等影響市場化以至工業化進程的主要矛盾,作為政府利用財政手段調控農業發展的基本選擇目標,從而推動工業化向現代化邁進。
(二)財政支農的政策選擇要體現建立公共
財政框架的要求按照公共財政理論,財政就是要在充分發揮市場在資源配置中起基礎性作用的同時,著眼于社會經濟的長遠利益和社會公共需要,彌補市場的固有缺陷,矯正市場失靈,以實現社會經濟協調、穩定、健康發展。我國傳統的財政支農體系,財政直接干預農業經營,普遍存在包攬過多的“越位”現象,而在一些市場不能自我調節或調節不力的失靈領域,諸如農業的基礎性、公益性、服務性等范圍內,表現出無能為力的“缺位”弊端?！霸轿弧迸c“缺位”并存,不僅妨礙了市場機制的正常運作,造成資源配置的低效率,還給財政支農本身帶來負面影響:農財部門忙于對各經營項目的立項、審批、驗收等日常性事務,難以把主要精力放在研究和把握社會發展和農業經濟全局的重點上來;另外,由于直接干預經營性、競爭性項目,主觀隨意性較大,不利于財政分配的規范化、制度化和法制化。在財力十分有限的情況下,財政支農無法充分發揮對農業和農村經濟發展的推動和促進作用。因此,實現財政職能的轉變,建立具有中國特色的公共財政支農新框架已是非常必要。
(三)財政支農改革的出發點和歸宿要依據
我國的基本國情我國是個農業資源相對匱乏的國家,每個勞動力平均耕作面積為0.29公頃,不及世界平均水平的1/3,比國際市場農產品競爭力較強的美國勞均66.81公頃和加拿大勞均109.17公頃相差更大。我國人均水資源2300立方米,不及世界平均水平的1/4,相對有限的資源是農業進一步發展的主要障礙因素。縱然是農業經過20多年的改革和發展已取得了令人矚目的成就,糧食和主要農產品由短缺轉化為總量基本平衡有余,但還必須清醒地看到制約農業繼續穩定發展的深層次矛盾和問題:(1)農業基礎設施老化失修,環境污染與生態破壞依然嚴重。全國森林覆蓋率僅有16.55%,且耕地每年減少約60萬公頃。有些地方的糧食增產是以損害生態效益為代價換取的,將殃禍子孫。(2)農民素質偏低。近2億的文盲半文盲2/3在農村,不僅直接影響到農業技術的吸納,也影響著農民駕馭市場的能力。我國農業的國際參與度小,對國家經濟發展的外匯貢獻更小。農產品科技含量低、市場競爭能力弱等,是導致農民收入減緩的重要原因。(3)城鎮化滯后于工業化。農村城鎮化和工業化是農村經濟發展不可分割的兩個過程,我國目前城鎮人口占全國總人口的比重剛剛超過30%,落后于同等收入國家6—8個百分點,大量農業剩余勞動力滯留于農村,不利于降低農村工業化成本。(4)我國財政收支緊張,亟待增強“反哺”農業的能力。近20年,我國絕大多數年份都出現了收支平衡赤字,并且赤字數額仍在逐年加大。同時,財政收入的“兩個比重”偏低,一是全國財政收入占GDP的比重目前只有15%左右,二是中央財政收入占全國財政收入的比重較低,1999年才達到51.4%。因此必須利用好有限的財力,著力解決農業發展中的突出矛盾。
(四)財政支農的措施調整要與WTO“綠箱”
政策相容在新的國際大背景下,我國不可能步發達國家后塵,只能從自己的國情、國力和現實國際環境出發,采取合乎時宜的支持措施。WTO《農業協議》對諸如直接價格支持、投入補貼、出口補貼等對生產和貿易產生扭曲作用的政策稱之為“黃箱”政策措施,要求予以削減。而對諸如農業科研、環境保護、農田水利、農業保險等不直接影響農業生產的支持措施稱之為“綠箱”政策措施,免予減讓承諾。因此,我國應改變傳統的以高關稅和價格支持為主的直接式農業扶持保護政策,向通過“綠箱”政策進行的間接式農業扶持保護政策轉變,形成以間接保護政策為主、直接保護政策為輔、政府扶持與農民自我發展相結合的綜合農業扶持保護政策體系。
(一)支持農業基礎設施和生態環境建設,推進農業的可持續發展由于農業基礎設施存在廣泛的外部性,在很大程度上需要財政以提供公共產品的方式來解決。因此,財政支農要堅持經濟效益、生態效益和社會效益相統一,近期開發與長遠利益相結合;要注意做到科學規劃,保證規劃實施的持續性。農業基本建設的重點是要加快農田水利設施建設,把新增投資有序地用于重大或重點的水利工程項目上來,搞好大型灌區更新改造和配套工程建設,發展節水灌溉,并且結合農業市場化加快農村道路、郵電通訊、電網等基礎設施建設,為農業持續發展提供外部條件。當前應抓好長江中上游水土保持工程、天然林禁伐工程、退耕還林還草工程、沿黃防護林建設工程以及“三北”防護林體系工程建設,盡可能加大對水土保持、植被恢復、生態林補償及防護林建設等方面的投入。注意把生態工程建設同國土整治、產業開發和區域經濟發展結合起來,減少“沙塵暴”、“揚沙”、“浮塵”等現象,增強農業發展的后勁和活力。
(二)支持農業科研和農業教育,依靠科技進步提高農業經濟效益針對我國農業技術含量低,農技成果質量不高、轉化難,農民總體素質偏低的狀況,當前財政要著眼于未來經濟發展的趨勢,進一步增強“科教興農”意識。一是扶持農業科研單位開展農業科學研究,尤其是基礎性研究和攻關研究,加大財政投入和管理力度,逐步建立具有世界先進水平的農業科技創新體系。二是增加對農業科技推廣的扶持,尤其是良種繁育、栽培技術、科學施肥、節水灌溉等農業先進實用技術的推廣,積極探討籌集農業科技推廣應用風險基金,可實行“共同投資、專家經營、分散風險、共同受益”的運行方式,逐步建立高效率轉化科技成果的農業技術推廣體系。三是加大對農業教育與培訓的經費投入力度,通過調整農村教育結構,實行基礎教育、成人教育、職業教育“三教”統籌,促進農、科、教相結合,逐步建立不斷提高農民科學文化素質的農業教育培訓體系。
(三)支持農業和農村經濟結構的優化調整,加快農業產業化經營進程當前農業結構調整要以國內、國際市場為導向,在確保糧食安全的基礎上,使農業比較收益和農民收入水平有明顯提高。財政支農應采取得力的政策措施加以扶持。一是引導和支持按照比較優勢原則進行結構調整。重點發展具有比較優勢、在國際市場上具有競爭力的產業,如養殖業、蔬菜業、林果業等;在大農業內部,充分發揮各業之間的互補關系,根據區域比較優勢安排農業生產,更加集約地利用各種農業資源。二是加快農產品品種更新換代。采取切實措施加強新品種和新技術的引進、消化、吸收工作,依靠科技手段優化農產品品質、品種結構,提高農副產品的優質率,同時加快農產品的品牌化、標準化建設,增強我國農產品的國際市場競爭力。三是完善農產品流通體系和農產品市場體系。在依法實施農產品保護價制度、農產品風險基金制度的同時,加速多元流通主體的培育,推動農業商品化和市場化;不斷制定、完善農產品交易法規,規范市場交易秩序,加快市場法規制度化建設;加強農產品市場信息網絡建設,為農戶提供及時、準確的市場信息,使全方位、多層次的信息服務成為引導農民調整結構的重要手段,為增加農民收入創造各種條件。四是推進農業產業化經營進程。大力發展農副產品精深加工業,提高農副產品加工轉化水平,延長農業產業鏈條,這是提高農民收入最直接的途徑。因此,應按照布局區域化、生產專業化、經營一體化的要求,搞好基地建設,大力扶持科技含量高、市場開拓能力強、尤其是愿為農民服務的龍頭企業,完善龍頭企業與農戶之間的利益分配機制,同時注重與小城鎮建設、完善農村社會化服務體系以及推進鄉鎮企業二次創業結合起來。
三、當前優化財政支農目標的政策選擇及配套措施
(一)公共財政模式下重新定位支農職責,充分利用積極財政政策空間1998年以來,在外受亞洲金融危機的沖擊、內受通貨緊縮趨勢的影響下,我國果斷地實施了積極財政政策,拉動了經濟增長。2001年國家繼續實施積極財政政策,財政支農應抓住這一機遇,利用好這一政策空間。(1)合理運用國債政策,加強國債管理。要利用國債資金支持農業結構調整、技術改造、產品升級換代及農業高新技術產業的發展,適度增加國債發行規模,壯大財政宏觀調控能力,充分發揮國債的“乘數效應”。(2)調整稅收政策,激活社會投資,進行稅制結構調整。將現行生產型增值稅改為消費型增值稅,鼓勵企業投資,支持技術改造和技術創新;統一內外資企業所得稅,改變內外資企業稅負不公平的現狀;取消地區性稅收優惠待遇,實行以產業為導向的稅收優惠政策。(3)規范轉移支付制度,支持西部大開發。在農業專項補助資金的分配上向西部傾斜;對國家批準實施的退耕還林還草、天然林保護、防河治沙等所需的現金補助,主要由中央財政支付。同時要充分利用農村比較充裕的剩余勞動力,通過以工代賑等方法,帶動廣大農戶向生產的深度和廣度進軍。
(二)把握WTO“綠箱”政策,提升我國農業綜合實力為減輕加入WTO對我國農業造成的不利影響,應加大財政對農業的支持保護力度,從根本上提高我國農業競爭力。一是強化“綠箱”政策措施對農業的投入支持。按照WTO“綠箱”政策,調整我國財政支持農業發展的國內政策,使偏重于價格保護的政策盡快轉向更注重改善農村生產和生活的基礎設施、市場條件,以及更多地支持農業科技進步、提高農民素質等有助于強化農業內在競爭力的方面上來,并加大其投入力度。二是建立農業收入支持體系。收入支持可分為直接收入支持與間接收入支持。直接收入支持主要指對農民的直接收入補貼,如災害補貼、差額補貼、農產品儲備補貼等;間接收入支持主要指農業優惠及貼息貸款、投入品(燃料、化肥、農藥、運輸等)補貼、農業保險計劃等。WTO《農業協議》在強調開放國內農產品市場、減少國內價格干預時,對于由政府出資的收入支持政策較為寬松。我們可以通過這些措施實現農業穩定發展、增加農民收入的目的。三是完善農業保險制度和保險體系。我國農業的高風險性和農民較低的經濟承受能力,迫切需要成立以國家財政扶持為依托的政策性國有農業保險公司,建立起獨立、規范、自上而下的農業保險體系和管理體制。
(三)加強對支農資金的管理與監督,努力提高資金使用效益由于我國目前沒有一部可行的農業投資法來監督和規范政府的農業投資行為,加之監督保障機制不完善,支農資金撥付不到位、支農資金的運行效率和使用效益較低的問題相當突出,因此,各級財政應對支農資金實行全方位、全過程的科學管理和監督。一是完善支農資金的投入方式。二是加強支農資金的使用管理。改革支農支出的實現形式,在大的支農項目選擇上引入招投標等競爭機制,在農業事業單位的公用支出、基礎設施建設、重點項目的設備和原材料采購等方面逐步實行政府采購,提高支農資金的使用效益。三是強化支農資金的監督約束機制。財政監督要始終貫穿于支持農業的全過程,加強立項前的項目論證、評價制度,在項目建設中實行督查制度和資金使用制度,尤其是對資金運轉結果要進行科學的評估,建立項目效益和資金使用跟蹤問效制度;同時可引進社會監督機制,利用專業監督部門和社會中介機構對支農資金進行全面檢查。
(四)配合農村各項改革,落實農民自我發展農業的措施在現行體制下,農戶是我國農村經濟投入的主體,因此,必須加快農村各項事業改革的進程,以實現農民自主發展、自我保護,促進農戶經營行為合理化。(1)積極推進農村稅費改革。參照國際慣例并充分考慮我國農業經濟的自身特點,逐步改革現行農業稅制,切實減輕農民負擔,保護農民利益。(2)搞好鄉鎮機構改革。必須精簡鄉鎮政府機構,合理劃分縣鄉之間的財權、事權,轉變政府職能,完善鄉鎮財政體制。(3)改革農村金融體制。為進一步增強農戶的農業資金投入意識和投入力度,國家要通過財政貼息、金融小額信貸扶持等形式,引導帶動農戶的合理投向。當前,深化農村金融體制改革,特別是要發揮農村信用合作社的作用,改善金融服務,增加對農業信貸的投放,使財政支持、農戶投入及金融貸款形成合力,真正實現農業增效、農民增收。
