農業(yè)轉型及其當下問題

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摘要: 中國農業(yè)整體上進入傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)加快轉型和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵時期，而這個時期的到來與城鎮(zhèn)化發(fā)展密切相關。與此同時，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展也由傳統(tǒng)的“物的城鎮(zhèn)化”向新型的“人的城鎮(zhèn)化”轉變，它不僅要求進城打工農民從土地束縛中徹底解脫出來，轉身為名副其實的城鎮(zhèn)居民，而且要求進一步減少農民，不斷轉移農民。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展倒逼農業(yè)轉型，唯有農業(yè)實現(xiàn)轉型，并切實解決城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的農業(yè)勞動力減少、家庭承包經(jīng)營式微，以及承包地流轉和規(guī)模化經(jīng)營中的問題，才能消除誰來種田的擔憂，確保國家糧食安全。

關鍵詞: 農業(yè)轉型; 農業(yè)現(xiàn)代化; 城鎮(zhèn)化; 城市化; 人的城鎮(zhèn)化; 土地流轉; 人口流動; 農村公共服務

中國有多少農民能永久性放棄農業(yè)生產(chǎn)，又有多少進城打工者能真正成為城鎮(zhèn)居民，一定程度上取決于農業(yè)轉型。農業(yè)轉型決定了人的城鎮(zhèn)化未來征程怎么走，成為人的城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要條件。只有農業(yè)生產(chǎn)不再是粗放經(jīng)營，告別了傳統(tǒng)模式并轉變?yōu)楝F(xiàn)代模式，鄉(xiāng)村人口才能被規(guī)模化、集約化農業(yè)真正地擠壓出來，后顧無憂地進城居住、工作和生活。如此，農業(yè)轉型及其現(xiàn)代化需要根據(jù)人的城鎮(zhèn)化要求和趨勢調整發(fā)展策略，以應對鄉(xiāng)村人口不斷流出而帶來的一系列農業(yè)問題。

一、農業(yè)轉型之急: 解決誰來種田問題

在中國農民潮水般涌入城市之前，農業(yè)生產(chǎn)基本上按照傳統(tǒng)方式進行，農戶在農業(yè)生產(chǎn)力水平低且缺乏專業(yè)化分工的條件下從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。傳統(tǒng)農業(yè)是一個經(jīng)濟概念: 舒爾茨認為傳統(tǒng)農業(yè)是“完全以農民時代使用的各種生產(chǎn)要素為基礎的農業(yè)”①; 印度學者英格森對傳統(tǒng)農業(yè)的解釋更直白，認為傳統(tǒng)農業(yè)以小型家庭農場為標志，不僅生產(chǎn)規(guī)模小，而且高度自給自足②。傳統(tǒng)農業(yè)是生產(chǎn)方式長期不變動、基本維持簡單再生產(chǎn)、經(jīng)濟效率長期停滯的技術和產(chǎn)量不變的經(jīng)濟均衡狀態(tài)。之所以能保持長期穩(wěn)定，關鍵在于傳統(tǒng)農業(yè)遵循的是家庭效用最大化而不是市場利潤的邏輯，這與農民長期堅持的“以穩(wěn)定可靠的方式滿足最低限度的人的需要”的生存?zhèn)惱硎且恢碌蘑佟Ｔ趥鹘y(tǒng)農業(yè)里，勞動是農民擁有的相對充足的生產(chǎn)要素，為了維持生存，他們不得不做那些利潤極低且消耗大量勞動的農活———采用“內卷化”或“自我剝削”方式以保持農業(yè)收入或糧食產(chǎn)量緩慢增長②。傳統(tǒng)農業(yè)由原始農業(yè)轉變而來，使用人力加畜力相結合的勞動方式，精耕細作，伴隨了中華文明五千年，直到今天仍有一定的生命力。

曾在中共七屆二中全會的報告中指出，中國還有大約百分之九十左右的分散的個體的農業(yè)經(jīng)濟，“這是落后的，這和古代沒有多大區(qū)別”，并且在今后一個相當長的時期內，農業(yè)就其基本形態(tài)說來，“還是和還將是分散的和個體的”③。盡管認為傳統(tǒng)農業(yè)是落后的，不適合社會主義發(fā)展要求，必須予以改造，但遺憾的是，不僅合作化沒有改造好傳統(tǒng)農業(yè)和農民，即使在時期，國家將農戶的土地收歸農村集體所有，強制農民采用社隊集體勞動方式進行農業(yè)生產(chǎn)勞動，也沒有讓傳統(tǒng)農業(yè)徹底消失。國家在時期推行城鄉(xiāng)二元分割體制，農民失去了向城鎮(zhèn)和非農業(yè)轉移的自主權，農村新增勞動力只能“過密”地集聚于農業(yè)生產(chǎn)，“個體式”小農在表面上消失了，但國家卻培育了“集體式”傳統(tǒng)農業(yè): 農業(yè)生產(chǎn)仍舊采用人力、畜力，機械化程度沒有明顯提高; 農業(yè)技術水平低，化肥、農藥使用率低，加上農民在生產(chǎn)中“偷奸耍滑”，糧食畝產(chǎn)量沒有大的增加; 農產(chǎn)品商品化率低，社隊生產(chǎn)的糧食除了上交給國家的“征購糧”外④，剩下的都要拿來維持農民日常生活，幾乎沒有余糧用于市場交易，況且，計劃經(jīng)濟政策也禁止農民私自進行市場交易。時期的中國農業(yè)生產(chǎn)，除了生產(chǎn)單位由農戶改為社隊集體外，農業(yè)“傳統(tǒng)”性質沒有改變，“自給自足”和非商品化特征更明顯。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制廢除了社隊集體勞動形式，農業(yè)生產(chǎn)恢復到一家一戶的生產(chǎn)形態(tài)，并且這一形態(tài)在幾十年中保持著相對穩(wěn)定，直到城鎮(zhèn)化發(fā)展、農民離土離鄉(xiāng)才有所動搖。有學者通過對現(xiàn)階段農業(yè)綜合能力、技術水平和農業(yè)生產(chǎn)結構等因素綜合評估，認為“我國農業(yè)發(fā)展正處在農業(yè)轉型期”⑤。誠然，就當前中國農業(yè)生產(chǎn)問題看，傳統(tǒng)的家庭經(jīng)營方式隨著農村勞動力不斷外流難以為繼，面臨勞動力嚴重缺乏的挑戰(zhàn)。

如果城鎮(zhèn)化仍按照現(xiàn)在的速度繼續(xù)推進，不久的將來，或許在“十三五”末，最遲在“十四五”期間，多數(shù)村莊將“鳳去臺空”，今天“誰來種田”的擔心將演變?yōu)檎鎸嵉摹皣覒n愁”。其實，傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)面臨的困境在新世紀日趨嚴重。2000 年中國城鎮(zhèn)化率是 36. 2%，2015 年上升至 56. 1%，十六年間城鎮(zhèn)化率提高了 19. 9 個百分點，年均增長 1. 24%; 城鎮(zhèn)常住人口由 2000 年的 45906 萬人增加到 2015 年的77116 萬人，增加了 31210 萬人。與此同時，隨著農民工在城鎮(zhèn)打工收入的增多，農村居民人均工資性收入逐年提高( 見圖 1) 。農村居民人均工資性收入在人 均 純 收 入 中 的 占 比 越 來 越 大，1985 年 是18. 15%，到 2015 年高達 43. 3%。家庭更多的收入來自工資性收入，更多的農民不愿意從事農業(yè)勞動，這加劇了老人農業(yè)、婦女農業(yè)的程度，也使農業(yè)生產(chǎn)更加兼業(yè)化、副業(yè)化。農村勞動力與人口的大量外流，老人和婦女成為了家庭從事農業(yè)勞動的骨干，但隨著老齡化、城鎮(zhèn)化程度的進一步提高，老人無力、婦女無心從事農業(yè)生產(chǎn)的問題日漸突出。農業(yè)勞動有相當部分是重體力活，隨著老人年齡增大，他們將無力從事繁重的農活，只能選擇那些水路好、離家近的農田耕作，棄耕偏遠的、需要投入更多勞力的農田。農村婦女在丈夫外出打工后被迫擔負起家庭和農業(yè)生產(chǎn)重擔，一度被媒體贊之為獨立撐起了社會主義新農村建設天空的人，但實事求是地說，婦女留在農村從事農業(yè)勞動，并非完全為了農業(yè)生產(chǎn)，孩子上學是婦女留守的最主要因素。調查發(fā)現(xiàn)，當孩子中學畢業(yè)后，或者丈夫在打工地穩(wěn)定下來后，越來越多的婦女隨夫或孩子進入城鎮(zhèn)，不再從事農業(yè)勞動。如此，不少村莊的兒童和婦女一年少于一年，只有老人一直在看守著村莊。更嚴重的是，已經(jīng)或將要流動出去的鄉(xiāng)村年輕人因不會種田，只能在城鎮(zhèn)空間打拼、謀生，回農村種田的可能性非常小。就當前而言，雖然現(xiàn)在農業(yè)勞動還能依靠老人、婦女勉強維持，即使老人和婦女減少了，還有部分第一代農民工回流補充，但這終究不是長久之計。如果國家現(xiàn)在不重視農業(yè)生產(chǎn)的后繼勞動者問題，待第一代回流的農民工老了，那“誰來種田”的問題將演變?yōu)椤盁o人種田”的危機。如此，城鎮(zhèn)化發(fā)展造成的誰來種田的現(xiàn)實問題正在倒逼傳統(tǒng)農業(yè)轉型，一些地方的傳統(tǒng)農業(yè)悄悄地發(fā)生了變化: 在農業(yè)生產(chǎn)主體上，單純的農戶正在轉變?yōu)榧彝マr場、專業(yè)大戶、農民合作社、龍頭企業(yè)等; 在農田規(guī)模上，分散、小塊的農田正在被整治為集中、連片、便于機械作業(yè)的大農田; 在經(jīng)營方式上，一家一戶的分散、封閉式經(jīng)營正在升級為分工、合作式經(jīng)營，農業(yè)生產(chǎn)對社會服務包括市場服務和公益服務等的依賴性越來越大; 在生產(chǎn)領域上，單純的耕作、養(yǎng)殖正在形成一、二、三產(chǎn)業(yè)融合。令人高興的是，迫于農業(yè)勞動力短缺壓力，中東地區(qū)的一些省市正不斷加快農業(yè)生產(chǎn)轉型，現(xiàn)代農業(yè)雛形已經(jīng)形成。

二、農業(yè)轉型之惑: 家庭經(jīng)營方式的選擇

農村家庭是一個集生產(chǎn)與生活于一體的多功能單位，家庭所有成員包括老人、小孩都是傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者，并且，一般家庭能高效地配置家庭人力資源，合理地進行分工合作，盡可能地使家庭整體效益最大化。幾千年來，中國農業(yè)生產(chǎn)都是由一個個農家運作、進行的，并保持著總體上正常態(tài)，使中華農業(yè)文明源遠流長。但這種超穩(wěn)定的經(jīng)濟生活均衡狀態(tài)在現(xiàn)代社會受到兩次大的沖擊: 一次是上世紀五六十年代的合作化和集體化改造，農民被迫放棄家庭生產(chǎn)形式，統(tǒng)一到合作社、生產(chǎn)隊進行農業(yè)生產(chǎn)勞動; 另一次是自上世紀八十年代一直延續(xù)至今的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，農民在非農利潤誘惑下主動將家里的主要勞動力配置到非農產(chǎn)業(yè)。第一次對家庭農業(yè)經(jīng)營主要沖擊來自國家政治權力，全國各地農村均按照社會主義意志統(tǒng)一要求，采用合作社、社隊組織形式進行農業(yè)生產(chǎn)活動，農村家庭的生產(chǎn)功能被集體組織剝離出去，成為純粹的生活單位。歷史已經(jīng)證明，全面集體化、高度組織化的農業(yè)改造，不僅違背農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟規(guī)律，破壞農業(yè)生產(chǎn)力，造成農業(yè)生產(chǎn)停滯不前，而且違背農民意愿，挫傷農民的勞動積極性。藉此，無論是合作社形式還是社隊形式的農業(yè)生產(chǎn)都遭到諸如“磨洋工”、“偷懶”等弱武器的抵制，以致于國家最終放棄農業(yè)生產(chǎn)集體化，重新回到傳統(tǒng)農業(yè)生產(chǎn)的家庭“單干”經(jīng)營形式上。農業(yè)生產(chǎn)家庭承包制的實施恢復了家庭生產(chǎn)功能，農民勞動熱情被集體統(tǒng)一和家庭分散的“雙層經(jīng)營”，以及“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的分配方式激發(fā)出來，家庭農業(yè)生產(chǎn)再次顯示出旺盛活力。然而，農業(yè)承包經(jīng)營不是長盛不衰的生產(chǎn)形式，城鎮(zhèn)化發(fā)展先吸納了農村剩余勞動力，到 1990 年代中后期農業(yè)生產(chǎn)的必要勞動力也加速進入打工者隊伍，結果家庭經(jīng)營受到城鎮(zhèn)化的強烈沖擊，“元氣”不斷損傷。就全國農業(yè)家庭生產(chǎn)狀況來看，農業(yè)家庭經(jīng)營在城鎮(zhèn)化沖擊下只有招架之功，沒有還手之力; 不僅如此，上億農村家庭被城鎮(zhèn)化沖擊得支離破碎，家人各居城鄉(xiāng)一方。相較于合作化、集體化對農業(yè)家庭經(jīng)營的沖擊，城鎮(zhèn)化的沖擊力量更大、“破壞性”更強。第一次沖擊來自國家，是政府根據(jù)社會主義意識形態(tài)改造農業(yè)，雖然場面波瀾壯闊，幾乎所有農民放棄了家庭農業(yè)，但未能消除后患，絕大多數(shù)農民仍眷念家庭農業(yè)，甚至還有不少人時刻等待著“復辟”機會，冀望家庭經(jīng)營死灰復燃; 而第二次沖擊來自 城鎮(zhèn)化發(fā)展，是市場根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律改造農業(yè)，雖然表面平靜，沒有多少驚濤駭浪，但暗潮洶涌，幾乎每一個農民家庭都被卷進城鎮(zhèn)化大潮中。尤其是，盡管第二次沖擊為農民帶來了家庭成員分離的痛苦，但沖擊的背后沒有政府權力的強制，農民心甘情愿承受沖擊，并主動參與其中，壯大沖擊力量。第二次沖擊已經(jīng)持續(xù) 30 多年，它嚴重侵蝕了農業(yè)家庭經(jīng)營的根基，讓家庭經(jīng)營問題和農民問題疊加在一起，使農業(yè)問題變得更加復雜、尖銳。面對城鎮(zhèn)化帶來的強大壓力，農民家庭的應對策略與以前不同。應對集體化的普遍策略是出勤不出力的“偷懶”、“磨洋工”，以及“私分”、“多占”等，農民采取不與國家、集體直接對抗的軟手段爭取農業(yè)家庭經(jīng)營權。

而農民家庭應對城鎮(zhèn)化的普遍策略不是抵制、對抗，而是根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和要求主動調整家庭成員分工，力求適應城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。這突出表現(xiàn)在家庭勞動力“半工半耕”的分工上，即夫妻一方或父母和子女一方到城鎮(zhèn)打工，另一方留在農村務農。家庭對城鎮(zhèn)化發(fā)展作出的策略調整，一方面迎合了經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，有助于城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展，另一方面終止了傳統(tǒng)農業(yè)勞動“內卷化”問題，既保障了家庭成員吃飯的安全，又由于家庭成員從事非農勞動，獲取了更多的經(jīng)濟收入，從而改善了家庭經(jīng)濟狀況。對此，有學者大加褒揚農村家庭勞動力的“半工半耕”分工結構，認為它避免了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟問題，為打工失敗的農民留下了回鄉(xiāng)的退路，并且“農民工自由往返城鄉(xiāng)的彈性供給勞動力為中國未來 30 年爭取一個良好的發(fā)展環(huán)境”①。誠然，農民在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)明、創(chuàng)造的“半工半耕”家庭成員分工模式，讓農戶生產(chǎn)經(jīng)營活動搭上了城鎮(zhèn)化大車，并將農民生存空間拓展到城鎮(zhèn)，使農戶不再單純。截至 2013 年，純農戶比重下降 到 39. 65%，非 農 戶 和 兼 業(yè) 農 戶 比 重 已 達60. 05%②。盡管農村家庭的“半工半耕”對城鎮(zhèn)化發(fā)展有一定作用，也為農民家庭經(jīng)營注入新活力，但客觀地說，這種結構缺乏“人性”關懷，是城鎮(zhèn)化對農民家庭的殘忍摧殘，它讓原本完整的、溫情脈脈的農村家庭變得夫妻分居、骨肉分離。“半工半耕”的家庭分工是農民家庭對城鎮(zhèn)化做出的暫時性應對策略，長久下去，農民家庭將難以承受。如果國家一味地漠視城鎮(zhèn)化進程中的農民家庭分離之殤，不顧農民家庭的痛楚，任由其存在、蔓延，必將遭到現(xiàn)代化的詬病和人性的責難。支持農民家庭“半工半耕”者，只看到家庭成員代際分工帶來的經(jīng)濟效益，而沒有顧及夫妻或父母與子女長期兩地分居的辛酸和思念; 只從國家利益出發(fā)，維護城鎮(zhèn)化大局穩(wěn)定，為國家的半城鎮(zhèn)化開脫責任，而沒有設身處地為農民個體著想，忽視了留守老人、留守兒童、留守婦女的生存問題; 只看到了這種分工結構的短期經(jīng)濟效益，而沒有充分考慮社會危害，置城鎮(zhèn)化發(fā)展于大批農民離別、奔波，甚至犧牲的代價之上。試想一下，假如國家為農民提供與市民一樣社會保障，打工失敗的農民還會回農村嗎? 

還會選擇夫妻、骨肉長期分離“半工半耕”家庭分工模式嗎?現(xiàn)實中，農民家庭“半工半耕”正在發(fā)生變化，其中最顯著的表現(xiàn)就是缺少勞動力或沒有勞動力的家庭將自家的耕地流轉出去，不再繼續(xù)從事農業(yè)勞動。1988 年憲法修正案第 10 條第 4 款規(guī)定，“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，但家庭承包地流轉一直緩慢，到 2008 年只流轉了 1. 1億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的 8. 8%。2008 年農業(yè)發(fā)展方式加快轉變，承包地流轉隨之增快，尤其在黨的十七屆三中全會后，全國各地根據(jù)《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》出臺鼓勵承包地流轉的政策，一些地方還成立產(chǎn)權交易所、土地流轉交易中心、農交所等機構，健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，促進農民依法自愿流轉土地承包經(jīng)營權。到 2015 年底，全國家庭承包地流轉面積 4. 47 億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積的 33. 3%，八年間增長 24. 5 個百分點，平均每年流轉面積增加 4. 2 億畝( 見圖 2) 。2015 年中國城鎮(zhèn)化率是 56. 1%，如果城鎮(zhèn)化發(fā)展能按照預測水平提高，即 2020 年的城鎮(zhèn)化率達到 59. 17%，2030 年達到 69. 23%，2050 年達到84. 45%①，純農戶數(shù)量、兼業(yè)農戶的數(shù)量都將大幅度下降，耕地規(guī)模化、集中程度也將進一步提升，傳統(tǒng)的、一家一戶農業(yè)的家庭經(jīng)營方式將愈發(fā)式微，國家引導和培育的家庭農場、專業(yè)大戶將成為農業(yè)生產(chǎn)的中堅力量。當然，大農戶的農業(yè)經(jīng)營活動不是孤立的，農民合作社、龍頭企業(yè)以及各類農業(yè)社會化服務組織也將在農業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用，它們有的會通過生產(chǎn)、經(jīng)營合作的形式將分散農戶組織起來，有的會直接從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，還有的將為家庭農場、專業(yè)大戶、合作社的農業(yè)生產(chǎn)提供社會化服務，幫助新型農業(yè)生產(chǎn)主體更好地進行農業(yè)生產(chǎn)活動，促使農業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生更多的“斯密動力”———“只要采用了分工，在任何一門手藝里分工都會給勞動生產(chǎn)力帶來成比例的增長”②。農業(yè)轉型后農業(yè)家庭經(jīng)營最好的形式是家庭農場、專業(yè)大戶。賀雪峰認為解決目前中國農業(yè)單家獨戶、小且分散的經(jīng)營困局有美國式大農經(jīng)濟、日本和韓國以及中國臺灣地區(qū)的通過綜合農協(xié)改造式的小農生產(chǎn)，還有為小農提供社會化服務，使其繼續(xù)走分散式的小農經(jīng)濟等路徑③。

美國式大農經(jīng)營在中國東北和部分地廣人稀的地區(qū)有發(fā)展可能性; 綜合農協(xié)在中國當前還缺乏合法性，可以變通為合作社經(jīng)濟，利用合作社將多個小農聯(lián)合起來; 至于是否要維持分散的小農經(jīng)濟現(xiàn)狀，情況比較復雜。從理論上看，小農經(jīng)濟與現(xiàn)代農業(yè)不適應，無法應對市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展的挑戰(zhàn)，但現(xiàn)在的問題是，仍有不少人包括一些農民把小農經(jīng)濟看成是“討人喜歡的灰姑娘”，明知道她有不少缺點、不足，但總想著法子“打扮”她。綜此，無論從國外經(jīng)驗還是從國內城鎮(zhèn)化發(fā)展和農業(yè)問題困境來看，“大農”缺少廣泛性，不能普遍推廣，“小農”的生命力日漸衰弱，規(guī)模化、市場化、機械化的現(xiàn)代農業(yè)與小農生產(chǎn)方式對立，小農的未來生存空間日漸狹小。就當前形勢論，小農在中國或許還將長期存在，但現(xiàn)在的小農已經(jīng)與傳統(tǒng)小農有很大的不同，它不能獨立存在，必須依附于合作社等組織才能更好地參與市場競爭。現(xiàn)代農業(yè)的家庭經(jīng)營形式最好的、最具生命力的是家庭農場，“家庭農場制度符合農業(yè)生產(chǎn)的特性”，它能“積極采用現(xiàn)代生產(chǎn)技術、參與國內外市場、適應現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)”④。當然，專業(yè)大戶也是現(xiàn)代農業(yè)重要經(jīng)營主體之一，它與家庭農場不同的是更注重經(jīng)濟作物種植和動物養(yǎng)殖，對專業(yè)性、技術性、經(jīng)濟性要求更高，可以與家庭農場一道共同承擔起現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重任。

三、農業(yè)轉型之責: 耕地流轉與農民走向

現(xiàn)有的一家一戶承包經(jīng)營方式必須調整完善，以適應農業(yè)轉型和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展要求。在城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程中，重慶、成都、蘇州等地為促進更多的農民進城落戶，鼓勵農民用土地承包經(jīng)營權置換城鎮(zhèn)社會保障權、用集體資產(chǎn)所有權置換股份合作社股權、用宅基地使用權置換城鎮(zhèn)住房所有權，推動分散農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中。雖然“三置換”在試點地方取得了一定成就，農民的城鎮(zhèn)化水平有所提高，但這種做法遭到政界、學界的廣泛批評，認為它符合地方政府出于土地財政需求而忽視農民正當權益或損害農民利益的城鎮(zhèn)化途徑，違背了公平公正原則，呼吁上級政府制止“三置換”①。其中還有一些學者認為小農經(jīng)濟富有生命力，主張繼續(xù)穩(wěn)定農村土地家庭承包制———該制度最適宜中國農業(yè)生產(chǎn)特點，并且中國是人口大國，即使城鎮(zhèn)化率達到 80%以上，也將有 3－5 億人口居住在農村，并從事農業(yè)勞動。盡管學界對土地家庭承包制的時效性一直存在不同看法，見仁見智，但必須承認，目前一些地方的農村土地調整和流轉的實踐活動已經(jīng)走在理論和國家政策的前面。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段中，耕地問題凸顯，亟需國家政策回應。在土地家庭承包上，中央已經(jīng)明確指出，“現(xiàn)有農村土地承包關系要保持穩(wěn)定，并長久不變”。這就是說，即使農業(yè)轉型后土地實施了規(guī)模化經(jīng)營，但也不能動搖農民的土地承包權。然而，傳統(tǒng)農業(yè)轉向現(xiàn)代農業(yè)的重要前提是土地規(guī)模化，一家一戶承包經(jīng)營的土地碎片化已經(jīng)阻礙了現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模化運營、機械化作業(yè)。再者說，以農戶為單位經(jīng)營小塊農地的經(jīng)濟效益大大低于打工，甚至一個農民一年種田的收入還不到一個月打工的收入。由此，土地家庭承包制陷入內憂外困中，承包地成了雞肋，棄之可惜，不棄則成為農民進城的包袱。現(xiàn)在多數(shù)流動農民尚在漂泊中，不少家庭還可以讓老人、婦女耕種，一旦流動農民轉身為市民，承包地的退出就必須跟上。土地家庭承包制由上世紀八九十年代的高效期步入低效期，制度生命力及對農業(yè)生產(chǎn)推動功能都有所減弱，需要深化改革和進一步完善。鑒于國家穩(wěn)定農村土地承包制的剛性規(guī)定，當前最好的辦法是建立“所有權、承包權、經(jīng)營權‘三權分離’的新型農地制度”②，即農村土地所有權歸集體，農民個人擁有土地承包權和經(jīng)營權，并且在保持土地承包權長久不變的基礎上推行承包地的“用益物權”流轉，使其規(guī)模化，進而促進傳統(tǒng)農業(yè)轉型、升級。

2013 年中央一號文件明確指出，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2016 年中央一號文件再次強調，“依法推進土地經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種”。與農村土地流轉相關聯(lián)的是土地規(guī)模程度。中國耕地不到世界的 9%，要養(yǎng)活世界近 20%的人口，因此中國農業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高肯定不能建立在土地生產(chǎn)率下降的基礎上，也就是說，美國“大國大農”的農業(yè)生產(chǎn)模式不適合中國。一些學者研究指出，農場規(guī)模和勞動生產(chǎn)率存在反向關系③，小農家庭農場比大農場富有效率④，“土地經(jīng)營規(guī)模并不是越大越好”⑤。還有學者以日本、韓國和中國臺灣地區(qū)的農業(yè)小規(guī)模為例，認為中國大陸與這些國家與地區(qū)一樣，人多地少矛盾尖銳，不適宜采用美國“土地大集中、資本大投入、裝備高科技、企業(yè)式管理”的模式，應該強化社會化服務體系建設，重視家庭經(jīng)營式的精耕細作，并“用一切發(fā)達的技術裝備改造農業(yè)，使農業(yè)成為亮麗的經(jīng)濟增長點”⑥; 國家(地區(qū))要控制土地規(guī)模，不能過大，如臺灣“官方不支持農村土地向大戶和企業(yè)集中，即使有足夠的理由，也不能超過 30 畝”⑦。當前中國一些家庭農場和專業(yè)大戶經(jīng)營的土地規(guī)模都比較大，國家農業(yè)部經(jīng)管司、經(jīng)管總站 2015 年底對 34. 3 萬戶家庭農場專項統(tǒng)計指出，平均每個家庭農場經(jīng)營耕地在 125 畝左右。中國農業(yè)經(jīng)營規(guī)模多大才適宜，有三個主要考量因素。一是種植糧食的耕地規(guī)模。由于經(jīng)濟作物種植和畜禽養(yǎng)殖對土地規(guī)模要求差異較大，不便于對土地規(guī)模做一般性要求。二是農戶的經(jīng)濟收入。農戶經(jīng)營農業(yè)收入要與市民收入相近，如果耕地少，經(jīng)濟收入低于市民，農民就會棄耕，但也不能高出平均利潤很多，否則會有更多的人選擇農業(yè)生產(chǎn)，不愿意進城。三是每年種植一季與種植兩季的農地規(guī)模不同。只有一季作物的耕地規(guī)模是兩季的 1 倍，才能保證農場經(jīng)營者的經(jīng)濟利潤相當。藉此，按照第六次人口普查戶均人口 3. 1 和 2015 年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 31195元，以及 1 畝一季純收入 500 元計算: 種植一季的農戶耕地規(guī)模是 3. 1×31195 /500 = 193. 4 畝; 種植兩季的農戶耕地規(guī)模是 3. 1×31195 /500 /2 = 96. 7畝。這就是說，種植一季和種植兩季的農戶耕種農地規(guī)模分別是 100 畝、200 畝左右，只有達到這個規(guī)模，從事家庭農場經(jīng)營的農民才可能有利可圖。鑒于轉型后中國現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營對土地規(guī)模的要求，這里說明三點。一是謹慎對待龍頭企業(yè)下鄉(xiāng)。龍頭企業(yè)經(jīng)營的農地規(guī)模大、品種少，更注重經(jīng)濟作物生產(chǎn)，容易造成農地性質改變，如果監(jiān)督、引導不到位，容易對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展形成威脅。再者，企業(yè)追求的是最大化利潤，它們到農村不一定為了種糧食，有可能打著農業(yè)企業(yè)旗號，鉆國家農業(yè)補貼的空子，賺取更多的非農利潤。

二是支持與農業(yè)生產(chǎn)相關的合作社發(fā)展。當前合作社有多個類型，如土地股份合作社、專業(yè)合作社、富民合作社、集體合作社等，其中土地股份合作社是農民以承包地入股形式進行農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟組織。它經(jīng)營的土地規(guī)模可以不斷放大，因為合作社是建立在農民廣泛參與的基礎上，是眾多農戶的農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的合作，即農民舉辦、農民管理、農民經(jīng)營、農民受益的經(jīng)濟組織，為的是讓農戶“抱團”壯大，增強市場競爭能力。三是農業(yè)畢竟是高投入、高成本、比較利益低的產(chǎn)業(yè)，無論經(jīng)營規(guī)模大小，政府都要給予“高補貼”。美國農民收入的 2 /3、日本農民收入的 1 /3 都來自政府補貼，而中國農業(yè)生產(chǎn)補貼一直比較低，需要增加補貼力度，并且還要推行新增補貼向專業(yè)大戶、家庭農場和農民合作社傾斜的政策，引導承包地規(guī)模化經(jīng)營。承包地流轉及規(guī)模化后，農民將有三個變化。第一，農民將加速流入城鎮(zhèn)。2015 年全國農民工超過 2. 7 億人，隨著城鎮(zhèn)化和農村耕地規(guī)模化進一步提高，還將有大批農民源源不斷地流入城鎮(zhèn)。除了農業(yè)勞動力繼續(xù)流向城鎮(zhèn)外，留守婦女和留守兒童的流動也將隨之加快，原因在于: ( 1) 農民工子女的就學、升學與城鎮(zhèn)對接，越來越多留守兒童將進城讀書。城鎮(zhèn)學校對農民工子女就學全面開放，孩子隨父母到打工地上學能享有與城鎮(zhèn)孩子同等權利，加上大多數(shù)省市取消了回原戶口所在地報名參加高考的規(guī)定，孩子在城鎮(zhèn)學校讀書比留在農村更方便，更有利于孩子成長。( 2) 留守婦女也將逐步進城。多數(shù)婦女留守在農村主要不是種田，而是為了照顧孩子，當孩子畢業(yè)進城打工或到城鎮(zhèn)讀書后，她們?yōu)榱朔蚱迗F聚，也為了獲取更多的收入，會毅然決然地進城居住、打工。第二，小農將逐漸退出農業(yè)生產(chǎn)領域。中國農業(yè)發(fā)展不會是美國的“大國大農”模式，也不會是日本、韓國的“小國小農”的模式。盡管中國目前家庭經(jīng)營小塊農田、從事簡單種植、養(yǎng)殖的傳統(tǒng)型農民約占全國農民總數(shù)的 65%－70%①，他們還具有馬克思、恩格斯所說的分散、孤立、封閉、排斥分工、排斥市場經(jīng)濟的自給自足或半自給自足的小農特征，但“我們的小農，同過了時的生產(chǎn)方式的任何殘余一樣，在不可挽回的走向滅亡”②。隨著農業(yè)轉型完成，小農必將退出歷史舞臺。

第三，支撐現(xiàn)代農業(yè)運營的將是中農和職業(yè)農民。與現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模化經(jīng)營相適應的中農不像封建時代的中農，即家里有一定的田地并自己耕種，且能維持日常生活的自耕農。傳統(tǒng)農業(yè)轉型而形成的中農是無數(shù)小農經(jīng)過城鎮(zhèn)化沖擊后仍堅守在農村，接受村莊或相鄰村莊流出土地的農民，他們正式身份是農場主、專業(yè)大戶。規(guī)模大點的中農是從事經(jīng)營活動的私有企業(yè)主，小的則是從事農業(yè)勞動的個體戶。大農場主一般自己不勞動，主要雇用勞動力從事農業(yè)勞動; 小農場主本人需要從事農業(yè)勞動，只有在農忙時才使用雇工。有農業(yè)企業(yè)主就有對應的農業(yè)雇工，他們就是職業(yè)農民。與現(xiàn)代農業(yè)相適應的職業(yè)農民，有的是從小農轉化來的，他們一邊把自家耕地流轉給農場主、專業(yè)大戶、合作社收取租金，一邊為租戶打工; 有的是城鎮(zhèn)打工失敗或不愿意在城鎮(zhèn)居住的回鄉(xiāng)農民; 還有的可能是城鎮(zhèn)人，他們在城鎮(zhèn)找不到合適工作，就到農村為農場主、專業(yè)大戶打工。現(xiàn)代農業(yè)中，農村人的身份復雜，農場主、專業(yè)大戶不一定是嚴格意義上的地主，他們的土地基本上是承包戶的，是多個農戶共同的雇工; 同樣，為農場主打工的職業(yè)農民的身份既是雇工又是地主，因為他們是打工者，但雇主的土地卻是他們自己的，他們才是農田的主人，是真正的地主。

四、農業(yè)轉型之需: 人的城鎮(zhèn)化發(fā)展“人的城鎮(zhèn)化”既是新型城鎮(zhèn)化也是農業(yè)現(xiàn)代化的重要主題，農民離土進城倒逼傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉型，而農地向家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社等新型農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體集中，以及農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、都市化和市場化發(fā)展能促進人的城鎮(zhèn)化發(fā)展。換言之，農業(yè)轉型及其完成將推動“半城鎮(zhèn)化”問題解決，不僅城鎮(zhèn)農民工的市民化要加快步伐，居住在農村的留守老人、婦女和兒童也將不得不離開農村，農業(yè)從業(yè)人員將繼續(xù)下降( 見圖 3) ，城鎮(zhèn)化程度也將隨之大幅度提高。改革開放以來，農業(yè)從業(yè)人員持續(xù)下降，2014年已經(jīng)下降到 30%以下。金三林根據(jù) DGC－CGE模型推算，農業(yè)從業(yè)人員還將繼續(xù)減少: 到 2020年，農業(yè)從業(yè)人員約有 2. 14 億人，占全部就業(yè)人員比重約 27. 3%; 到 2025 年，農業(yè)從業(yè)人員將減少到 1. 85 億 人 左 右，占 全 部 就 業(yè) 人 員 比 重 約24%; 到 2030 年，農業(yè)從業(yè)人員將減少到 1. 6 億人左右，占全部從業(yè)人員比重 2l%左右( 見表 1) 。他還指出，根據(jù)一般估計，我國農業(yè)只需要 1. 8 億 ～1. 9 億勞動力，如此，到 2025 ～ 2030 年，我國農業(yè)剩余勞動力轉移將基本完成，“接近于日、韓等達到的劉易斯第二轉折點時期的水平”①，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構將徹底終結，中國也將步入城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新階段。金三林的計算基于 2010 年以前的數(shù)據(jù)，就近幾年農業(yè)從業(yè)人員實際減少的速度來看顯得保守。他預計 2020 年占比是 27. 3%，而 2015 年中國農業(yè)從業(yè)人員占比已經(jīng)是 28. 3%，2020 年的占比無疑要比預算的低，即農業(yè)從業(yè)人員轉移速度與數(shù)量要比上表預算的快且多。再者，根據(jù)農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)階段中起步期、成長期和成熟期的指標值，③2015 年農業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國民生產(chǎn)總值當中的比重為 9. 0%，低于農業(yè)現(xiàn)代化成熟期的 10%指標，而 2015 年農業(yè)從業(yè)人員比重是 28. 3%，處于農業(yè)現(xiàn)代化成長期指標 20%－50%范圍內，且在區(qū)間的 1 /3 位次上，農業(yè)從業(yè)人員占比仍然較高。由此，城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要任務之一就是要繼續(xù)減少農業(yè)從業(yè)人員數(shù)量，盡可能快地使農業(yè)從業(yè)人員占比降到 20%以下。即使這個目標能在 2020 年實現(xiàn)，它也比農業(yè)產(chǎn)值的成熟期目標晚了 5 年以上，故此，人的城鎮(zhèn)化發(fā)展責任大、任務重，農業(yè)因轉型而多出來的人口需要通過人的城鎮(zhèn)化發(fā)展進一步消化。

由上可以肯定地說，未來 5 年還需要加大鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)流轉力度。農業(yè)轉型及其現(xiàn)代化發(fā)展在人口轉移上面臨的問題就是人的城鎮(zhèn)化問題，即人口城鎮(zhèn)化滯后于土地或空間城鎮(zhèn)化、戶籍城鎮(zhèn)化滯后于人口城鎮(zhèn)化的問題。當前國家對這兩個不協(xié)調的解決主要立足于城鎮(zhèn)視角，冀望通過城鎮(zhèn)戶籍制度改革、城鎮(zhèn)公共服務向城鎮(zhèn)常住戶口( 農民工及其居住在城鎮(zhèn)的家屬和子女) 全面覆蓋來降低農民進城門檻和提高市民化待遇，進而讓更多農民進城，并且讓他們成為名副其實的市民。這些解決措施是基于城鎮(zhèn)場域內農民市民化存在問題設計的，對加快農民流轉和市民化有一定的積極作用，但它仍屬于人口轉移的粗放型城鎮(zhèn)化，不是集約型的“人的城鎮(zhèn)化”，人的城鎮(zhèn)化需要尊重農民的意愿和選擇，在農民自身利益沒有減少或不同程度地增加的前提下引導他們放棄農業(yè)，進城轉身為市民。如此，人的城鎮(zhèn)化主戰(zhàn)場不在城鎮(zhèn)而在農村。人的城鎮(zhèn)化發(fā)展核心理念是以人為本，動員、引導農民進城不能采用強制措施。盡管現(xiàn)在不乏有人為英國暴力圈占農民份地為大牧場、大農場，強迫農民進城的“圈地運動”招魂，說它用殘酷血腥“破除了城鄉(xiāng)間和工農間的經(jīng)濟壁壘”，并“最先開啟了人類農業(yè)現(xiàn)代化之門”，①但毫無疑問，如今世界的政治經(jīng)濟氛圍與 14－15 世紀已經(jīng)有很大的不同，不允許中國實施“圈地”策略。退一步說，即使采用“圈地”式城鎮(zhèn)化路徑，也不一定就有英國的效果。譬如 20 世紀中期菲律賓進行的城鎮(zhèn)化頗類似于英國的“圈地運動”，國家制定政策鼓勵農民土地流轉，支持城市資本下鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)模農業(yè)，失地農民被驅趕進城。這一模式曾被西方贊譽為有效地解決了三農問題的“亞洲典范”。然而，由于進城農民素質低，只能從事技術含量不高的勞動密集型工作，隨著科技不斷進步，以及企業(yè)轉型升級，大批進城農民失業(yè)，生活陷入貧困狀態(tài)，并成為菲律賓嚴重的經(jīng)濟問題、社會問題和政治問題。菲律賓的城鎮(zhèn)化窘境并非個案，拉美的巴西、墨西哥等國也遇到同樣的問題———“拉美現(xiàn)代化陷阱”。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展處境與英國不同，比菲律賓、拉美的一些國家還要復雜，尤其要堅持“人的城鎮(zhèn)化”發(fā)展理念。一方面，政府不能把“龍頭”企業(yè)看成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的“守護神”，要對城市資本或龍頭企業(yè)兼并農地規(guī)定準入條件，防止它們把現(xiàn)代農業(yè)的“好經(jīng)”念歪; 另一方面，政府要支持家庭農場、專戶大戶和農民合作社的發(fā)展，因為這三大經(jīng)營主體進行現(xiàn)代農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，不僅能尊重農民進城、留村的意愿，農民可以自主地根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和趨勢做出理性選擇，更重要的是，家庭農場、專業(yè)大戶和農民合作社是農民自己經(jīng)營農業(yè)，是自家和尚念農業(yè)現(xiàn)代化的“經(jīng)”，基本上能保證農業(yè)現(xiàn)代化在正確軌道上運行。

此外，也是最關鍵的，農業(yè)轉型及其現(xiàn)代化發(fā)展需要公共服務予以支持。人的城鎮(zhèn)化是農業(yè)轉型、農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的助推器，農民在城鎮(zhèn)化進程中離土進城，種田農民減少，將倒逼農村土地流轉，促使土地向家庭農場、種田大戶、合作社集中。而農村土地流轉、農業(yè)轉型、農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是解決人口城鎮(zhèn)化后遺癥的唯一出路，也是消除人的城鎮(zhèn)化后顧之憂有效策略。但是，農業(yè)轉型及其現(xiàn)代化發(fā)展除了政策支持外，更需要政府在農村發(fā)展公共服務事業(yè)，一方面以適應城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展要求，促進更多的鄉(xiāng)村人口流入城鎮(zhèn)，另一方面避免農村凋敝、農業(yè)頹廢，支持新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)，切實保障國家糧食安全，讓中國人的飯碗牢牢地端在自己的手里。具體地說:第一，公共服務要支持農戶承包地經(jīng)營權流轉。承包地流轉及其規(guī)模化需要在所有權、承包權不改變的前提下進行，雖然目前全國承包地流轉面積接近耕地總量的 1 /3，但一些地方承包地在流轉中出現(xiàn)不少問題，損害承包戶和使用者的正當權益，產(chǎn)生的一些深層次矛盾影響了農地流轉。為了保護土地承包戶和經(jīng)營者的經(jīng)濟利益，也為了促進農村承包地進一步流轉，公共服務需要為承包地流轉提供政策、法律、調解等服務。一方面不能強制農戶流轉土地。如果出現(xiàn)因個別農戶不愿意將自己承包地流轉的問題，地方政府和村委會要做細致的工作，采用承包地置換的方式保障農戶的土地承包權和經(jīng)營權。另一方面，不能損害農戶利益。農戶往往是承包地流轉的弱勢一方，談判、議價能力低，一些新型經(jīng)營主體打著政府支持和政策準許的幌子，采用威脅、恫嚇、誘逼方式低價流轉農戶承包地，或改變農地使用性質，將糧田改種更能賺錢的農作物。相比較低價誘逼農戶流轉承包地致使農戶蒙受經(jīng)濟損失，改變農地使用性質的危害更大，它將導致農地失去產(chǎn)糧功能，造成農戶根本利益受損。對此，政府提供的相關公共服務要公正、公平，切實維護承包戶和新型經(jīng)營戶或組織的正當權益，不能倚強凌弱，更不能借此“尋租”。第二，公共服務要支持經(jīng)營者發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)。承包地流轉中農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體有家庭農場、專業(yè)大戶，有多個小農戶聯(lián)合起來的合作社，還有暫時沒有將承包地流轉出去的分散的小農戶，這些生產(chǎn)主體經(jīng)營的土地規(guī)模大小不同、生產(chǎn)條件差異較大，他們對農業(yè)生產(chǎn)的資金、技術，以及產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務要求不同，需要政府為它們提供恰當?shù)摹⒂行У姆铡１热? 小農戶，由于家里主要勞動力外出打工，從事農業(yè)勞動的老人或婦女無力從事耕地、栽插、收割等重體力農活，需要政府、市場提供農機等勞務服務; 家庭農場和專業(yè)大戶，由于農業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營管理主要是家庭成員，更多的農活需要依靠雇工，他們對資金、技術、農機、生產(chǎn)、銷售等服務有更廣泛的需求，或者說，對大多數(shù)家庭農場和專業(yè)大戶而言，公共服務是他們能否進行農業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的必要條件，沒有公共服務的全面、廣泛支持，規(guī)模化農業(yè)生產(chǎn)就無從談起。第三，公共服務要支持農業(yè)基礎設施建設。傳統(tǒng)農業(yè)的基礎設施最重要的是水利，即水利是農業(yè)的命脈，農田水利設施是農業(yè)生產(chǎn)抗御自然災害的生命線———只有完善的農田水利設施，才能讓農業(yè)生產(chǎn)旱澇保收。

如今的農業(yè)生產(chǎn)除了水利設施外，還由于農業(yè)規(guī)模化發(fā)展需要大量、不同類型機械，于是農村道路就成為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的重要基礎條件。然而，農業(yè)生產(chǎn)需要的這兩項基礎設施在多數(shù)農村地區(qū)都比較薄弱，農村水利最后 1 公里設施落后，以及農村道路面窄、沒有硬化等問題仍比較嚴重，需要政府加強農田水利設施和農村道路建設，提高農業(yè)生產(chǎn)“硬性”公共服務水平。第四，公共服務要支持鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉移。鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)轉移任重道遠，一是已經(jīng)流出農村到城鎮(zhèn)打工的農民市民化程度低，其中有一部分人尤其是第一代農民工正在不斷回流到農村，這與城鎮(zhèn)化發(fā)展方向相悖; 二是更多的鄉(xiāng)村人口喜歡大城市，特別是一線城市和經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的二線城市，而這些城市的市民化成本高，市民化難度大; 三是中小城市包括縣城鎮(zhèn)等市民化成本較低，一般打工者依靠打工的積蓄能夠承受購房、小孩讀書等市民化成本，而這些地方就業(yè)崗位少，工資待遇差，一些農民看不上小城市和農村城鎮(zhèn)。鑒于此，政府不能將公共服務均等化發(fā)展重點放在大城市，也不能放在鄉(xiāng)村，而要重點支持中小城市和有一定規(guī)模的城鎮(zhèn)，尤其要支持縣城鎮(zhèn)的公共服務發(fā)展，使其與大城市接近，并且高于鄉(xiāng)村水平，進而吸引更多的農民以及那些喜歡小城鎮(zhèn)生活的大城市人到此聚集，減輕大城市市民化壓力，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化既好又快地發(fā)展。

作者：吳業(yè)苗