社會治安下社區(qū)警務(wù)制度改革分析
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內(nèi)容摘要：社會治安防控體系是一項新型的警務(wù)工作系統(tǒng)，社區(qū)警務(wù)是其最關(guān)鍵的、最基礎(chǔ)的部分。社區(qū)警務(wù)工作的質(zhì)量直接決定著治安防控體系的運行效果。我國雖然已經(jīng)基本上建成了社區(qū)警務(wù)模式，但在實踐中社區(qū)警務(wù)存在著“面子化”，遠遠沒有達到其應(yīng)有的效果。后續(xù)的改革中需要做以下工作：法律上明確定位社區(qū)民警的地位；全面建立警民合作的工作機制；給予充分的經(jīng)費保障，嚴格控制從事社區(qū)警務(wù)的警察的質(zhì)量；持續(xù)探索社區(qū)警務(wù)和社區(qū)自治結(jié)合的警務(wù)模式。從而形成以社區(qū)民警和社區(qū)居民為主體的人人參與、人人預(yù)防的社區(qū)警務(wù)工作模式，最終建成以社區(qū)警務(wù)為基礎(chǔ)的全面的社會治安防控體系。
關(guān)鍵詞：社區(qū)警務(wù)；社會治安防控體系；運行模式
黨的十八大報告明確提出了2020年全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標。所謂全面建成小康社會，不僅僅是解決溫飽問題，而是要從政治、經(jīng)濟、文化等各方面滿足城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。現(xiàn)階段我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，社會問題、社會矛盾集中爆發(fā)，社會治安呈現(xiàn)不穩(wěn)定的趨勢，原有的依托單位體制、街居制和戶籍制度等傳統(tǒng)的社會管理模式出現(xiàn)了嚴重的不適應(yīng)。為了應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會治安形勢，增強人民群眾的安全感，黨中央國務(wù)院提出全面建設(shè)社會治安防控體系的戰(zhàn)略部署①。而在社會治安防控體系中，社區(qū)警務(wù)制度又處于最基礎(chǔ)、最重要的部分，其運行是否順暢良好直接關(guān)系到社會治安防控體系實施的成敗。有鑒于此，本文從社會治安防控的視角對我國社區(qū)警務(wù)制度實施的現(xiàn)狀進行梳理，并分析其存在的問題，進而提出有針對性的對策建議，以期對新時期我國社會治安防控體系的構(gòu)建,特別是社區(qū)警務(wù)制度的完善有所助益。
一、我國當(dāng)前社會治安防控體系的運行模式
《中共中央關(guān)于進一步加強和改進公安工作的決定》指出，社會治安問題是各種消極因素的綜合反映，必須堅持黨的十六大提出的“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，大力加強治安防范和管理，積極發(fā)動和組織群眾參與社會治安工作，推進社會治安防控體系建設(shè)，增強社會治安防控能力。黨的十八大報告再次明確提出：“深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全。”但對于什么是“社會治安防控體系”，無論是理論界還是法律實務(wù)界，都尚未有明確的界定。熊一新教授認為：“社會治安防控體系是公安機關(guān)在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)系統(tǒng)化，運用社會控制理論和系統(tǒng)工程方法，整合內(nèi)部警力與社會資源為基礎(chǔ)，以全時空巡邏防控為基本勤務(wù)方式，以刑偵防控為首要環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、信息共享、協(xié)調(diào)有序，集打擊、防范、管理、控制、服務(wù)等多種功能為一體，能對社會治安實施綜合控制的警務(wù)系統(tǒng)。”
此概念可以概括為警務(wù)系統(tǒng)說。還有學(xué)者認為：“社會治安防控體系是公安機關(guān)管控社會治安的有效形式，是在全社會范圍內(nèi)采取一定的方式方法，動員一切可資利用的力量，消除、遏制犯罪的力量對比，從而達到提高公安機關(guān)綜合控制犯罪的功能，減少乃至消除犯罪現(xiàn)象，促進社會治安良性循環(huán)。”此概念可以概括為社會控制說。還有一種觀點認為：“社會治安防控體系是以政府治安管理部門為主，通過管理社會化，綜合運用各種力量、手段，建設(shè)預(yù)防、控制和懲治犯罪以及突發(fā)事件，依法高效、有序管理社會治安的系統(tǒng)和機制。”此概念可以概括為機制說。上述的幾種觀點從不同的角度來理解都有道理，但筆者更同意熊教授的“警務(wù)工作系統(tǒng)說”。筆者認為社會治安防控本質(zhì)上是一種社會控制，是社會控制理論學(xué)說在社會治理中的一次應(yīng)用，是公安機關(guān)運用社會控制理論改革警務(wù)運作模式、維護社會治安的一種新的警務(wù)工作系統(tǒng)。
其運行模式可概括為：1.系統(tǒng)共分為三個層次，即最高是以黨委和政府為主的核心決策層，中間是以公安110指揮中心為主的一般決策層，最下層是執(zhí)行層，包括社區(qū)警務(wù)部分、刑事偵查部分、日常巡邏部分、快速反應(yīng)部分、物理防控部分。2．其一般的信息流程是社區(qū)警務(wù)部分、日常巡邏部分以及物理防控部門收集社會治安信息，上報到公安110指揮中心。110指揮中心根據(jù)信息的等級分級作出決策，在自己授權(quán)范圍內(nèi)由自己單獨決定，超出自己決策范圍的上報黨委和政府決定。作出決定后按照案件的不同情況分層分類傳達給執(zhí)行層面，一般的治安事件直接命令日常巡邏部分和社區(qū)警務(wù)部分處理，惡性治安事件傳達給快速反應(yīng)部分和刑事偵查部分。物理防控部分主要是在公共場所、人員密集的部分安置攝像頭和報警裝置，及時實時監(jiān)控，保存證據(jù)，保持監(jiān)控，保持威懾。
二、當(dāng)前我國社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)狀及問題
在社會治安防控體系的運行中，社區(qū)警務(wù)部分處于最基礎(chǔ)、最重要的部分。社區(qū)警務(wù)扎根于社會的每個社區(qū)，其職責(zé)是通過社區(qū)民警依靠群眾、發(fā)動群眾、組織群眾，積極主動地收集社區(qū)情報，分析整合社區(qū)信息，發(fā)現(xiàn)犯罪信息，在自己決策范圍內(nèi)提前行動主動預(yù)防，超出自己決策范圍的迅速上報110指揮中心，進行干預(yù)。因此，如果社區(qū)警務(wù)部分執(zhí)行不到位，整個社會治安防控體系的運行效果將會大打折扣。
（一）什么是社區(qū)警務(wù)
社區(qū)警務(wù)最早源于西方，是將社會治安資源和警力資源結(jié)合的一種警務(wù)方式。從20世紀60年代誕生以來，已經(jīng)成為了世界各國警務(wù)改革的方向和趨勢。社區(qū)警務(wù)理念和傳統(tǒng)的警務(wù)理念有很大的不同。傳統(tǒng)的警務(wù)重視偵查和逮捕，注重對治安事件的快速打擊；而社區(qū)警務(wù)更注重預(yù)防，強調(diào)通過社會成員的廣泛參與，在警務(wù)運行中貫徹“警力有限，民力無限”的指導(dǎo)方針，積極主動地鼓勵社區(qū)民警深入社區(qū)，了解社區(qū)獲取最及時最準確的治安信息，以達到預(yù)防犯罪、控制犯罪發(fā)生的目的。社區(qū)警務(wù)的核心內(nèi)容是堅持警察的專門工作和公眾參與相結(jié)合，通過建立良好的警民關(guān)系，廣泛發(fā)動群眾、組織和依靠群眾預(yù)防犯罪；其工作的基礎(chǔ)是“警民合作機制的建立”。英國警務(wù)現(xiàn)代化改革的旗手、德文郡警察局局長約翰.安德遜曾作過這么一個形象的比喻描述社區(qū)警務(wù)：“樹干是警察機關(guān)，樹枝、樹葉、果實是警察機關(guān)的各個部門與警種，樹下的土壤是社區(qū)。警察這棵大樹扎根在教堂、學(xué)校、工廠、企業(yè)之中。社區(qū)警務(wù)樹所體現(xiàn)的基本關(guān)系是：警務(wù)的成效依賴于社區(qū)，社區(qū)是抑制犯罪的主題，也是警察的源泉，所有警察的工作，包括巡邏、刑事偵查、交通管制等一切都離不開社區(qū)。”
（二）當(dāng)前我國社區(qū)警務(wù)的現(xiàn)狀
改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。伴隨著城市化的建設(shè)、農(nóng)民工大量進城，國有企業(yè)改革，下崗職工驟增，原有的“單位人”轉(zhuǎn)變成“社會人”；新階層的崛起，各種矛盾因素相互博弈，導(dǎo)致沖突加劇，不時出現(xiàn)激烈的社會治安事件，原有的社會治安管理模式已經(jīng)完全不適應(yīng)社會的快速發(fā)展。從1983年鄧小平對公安部發(fā)出“對當(dāng)前的各種嚴重刑事犯罪要嚴厲打擊”開始，我國一共進行了四次“嚴打”行動。“嚴打”雖然短時間內(nèi)震懾了犯罪分子，但社會總體的治安狀況并沒有得到根本的解決，出現(xiàn)了“治安惡化”——“嚴打”——“治安又惡化”——再“嚴打”的惡性循環(huán)。由于“嚴打”屬于指標式的行動，各地公安機關(guān)均出現(xiàn)了暴力執(zhí)法、刑訊逼供等嚴重的惡性事件，加劇了警民關(guān)系的緊張，人民群眾對公安機關(guān)的滿意度持續(xù)降低。這些情況引起了各級黨委政府和公安機關(guān)開始反思“以打擊為主”警務(wù)思想的社會實施效果。
從20世紀80年代末，西方社區(qū)警務(wù)的理論開始傳入我國，我國的一些地方和部門也隨之進行了大量的理論研究和試點工作。1997年4月公安部在蘇州召開的“全國公安派出所會議”上，明確把“發(fā)案少，秩序好，群眾滿意”作為工作評價標準推動警務(wù)戰(zhàn)略目標，把落實責(zé)任制作為公安派出所運行機制，核心內(nèi)容是初步形成農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的模式。2002年3月公安部在杭州召開“全國公安派出所會議”，進一步深化公安派出所工作改革，提出在全國大中城市全面實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。2002年6月公安部頒布的《關(guān)于改革和加強派出所的決定》，明確提出公安派出所應(yīng)堅持“專門工作與群眾路線相結(jié)合的方針”改革警務(wù)機制、積極實施社區(qū)警務(wù)的戰(zhàn)略。2006年9月，公安部下發(fā)的《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》標志著社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在全國全面的展開。到目前為止，全國范圍內(nèi)基本上建成了社區(qū)警務(wù)制度。
（三）當(dāng)前我國社區(qū)警務(wù)制度存在的問題
社區(qū)警務(wù)的思想自從傳入我國以后，雖然理論上有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，實踐中也有不少成功的做法，但以目前的狀況看，全面建成社區(qū)警務(wù)制度還是面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。總結(jié)起來有以下幾點。
1.警察的素質(zhì)低下，警民關(guān)系存在疏離與持續(xù)惡化情況。這些情況發(fā)生的一個原因是，長期以來我國的警察準入把關(guān)不嚴，沒有嚴格的資格準入制度，加之內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督與培訓(xùn)機制，導(dǎo)致整體層面上從警人員的素質(zhì)相對于法院、檢察院普遍偏低；再加上所從事的工作又具有沖突性，時常在輿論上爆發(fā)出暴力執(zhí)法、刑訊逼供等嚴重危害公民人身權(quán)益的案件，社會輿論對于警察的印象普遍不佳，甚至害怕和警察打交道。從一組數(shù)據(jù)就可以看出警民關(guān)系的惡化的程度了。2003年1～7月，湖南省共發(fā)生暴力襲擊警察事件61起，比上年同期的14起增加了4倍不止。據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2014年，全國查處的暴力襲警案件每年增加1000起以上，受不法侵害的民警人數(shù)更是猛增：2010年受不法侵害民警7268人，到2013年增至12327人，上升70%，犧牲23人，重傷44人。可以說“天天有犧牲，時時在流血”是公安隊伍的真實寫照。是什么原因?qū)е戮煺?zhí)行公務(wù)卻得不到群眾的支持，反而持續(xù)發(fā)生嚴重的暴力襲警的事件呢？有一重要原因就是警民關(guān)系的惡化，民眾不相信警察已經(jīng)達到了可怕的程度了。另一原因是基層的公安機關(guān)的用警思想出現(xiàn)了偏差，往往把辦案經(jīng)驗豐富、專業(yè)素養(yǎng)高的人員放到機關(guān)部門，把剛?cè)肼毜摹]有辦案經(jīng)驗的年齡偏大的人員下放到社區(qū)。雖然機關(guān)的效率上去了，但是由于社區(qū)從警人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)普遍不高、態(tài)度不佳，再加之其工作就是和群眾直接保持對接，人民群眾長期遭受其粗暴的工作方式，有時候忍無可忍又不得不忍，所以整體上對公安機關(guān)的評價不高。
2.警察隊伍的機關(guān)化。雖然我國的警察常提及“聯(lián)系群眾，依靠群眾”，但由于長期以來的“重打擊，輕防范”的戰(zhàn)略選擇，我們并們有做到聯(lián)系群眾、依靠群眾，而是習(xí)慣于“坐等報案”，沒有報案，就等于沒有案件發(fā)生。少數(shù)警察在對待報案群眾的態(tài)度上甚至是“不給錢不辦事，踢皮球”，更有甚者仗著自己有公權(quán)力在手，肆無忌憚，欺壓百姓，嚴重影響了人民警察的形象。
3.社區(qū)警務(wù)制度保障不到位。（1）經(jīng)費保障不到位。我國經(jīng)濟的發(fā)展是嚴重不均衡的，長期以來西部欠發(fā)達地區(qū)的公安經(jīng)費緊張，正常的社區(qū)警務(wù)維持經(jīng)費根本得不到保障。表面上看各個社區(qū)都建立了社區(qū)警務(wù)室，但實質(zhì)上是“徒有其屋”，外面看著是警務(wù)室，里面甚至連一張桌子椅子都沒有，更別提展開社區(qū)工作了。在長期缺乏經(jīng)費的情況下，社區(qū)警務(wù)制度下的種種維護治安的舉措，例如治保會、志愿安全員、巡防員等，更無法談起了。（2）人員保障不到位。按照社區(qū)警務(wù)的建設(shè)要求，每1000—3000戶人口配置一名社區(qū)民警，但目前我國公安民警的配比遠未達到該水平，其中大部分警力集中在機關(guān)，能分配到基層社區(qū)的更少了。民警和群眾見面機會少、了解少，更談不上相互合作，所以就沒那么容易組織群眾和發(fā)動群眾。
4.社區(qū)警務(wù)的理念新、實踐舊。社區(qū)警務(wù)主要是發(fā)揮民警和社區(qū)的能動相互作用，共同發(fā)現(xiàn)和解決社會所關(guān)注的問題并采取各種合法的手段和方式，開發(fā)社區(qū)資源強化社區(qū)自治互助，以全面系統(tǒng)長效地維護社區(qū)治安秩序的思想模式和體系。雖然其在新構(gòu)建的社區(qū)治安防控體系中處于核心和關(guān)鍵的地位，但在實踐中卻仍然沿用過去計劃經(jīng)濟時期的戶籍、外勤民警的一些具體做法，沒有根據(jù)社區(qū)警務(wù)的職責(zé)任務(wù)采取具體的工作方法和措施，導(dǎo)致社區(qū)民警感覺和普通的民警處理的工作并沒有什么不同。一般的社區(qū)民警心理上仍然把自己看作是公安派出所的一個分支部分，并未認識到其是一個綜合的警務(wù)系統(tǒng)的關(guān)鍵所在。
三、社會治安防控視角下我國社區(qū)警務(wù)制度的改革和應(yīng)對
（一）擺正社區(qū)警務(wù)在社會治安防控體系中的戰(zhàn)略地位
社區(qū)治安防控體系是以群眾為基礎(chǔ)的依靠多種力量的系統(tǒng)工程，其是否能有效運行，關(guān)鍵在于社區(qū)警務(wù)制度的實施效果。因此，社區(qū)民警應(yīng)該有相應(yīng)的法律地位，應(yīng)該在《人民警察法》中明確規(guī)定：社區(qū)警察是警察的一種，其既不是原來的派出所戶籍警和外勤警的變稱，也不是治安警和戶籍警的相加，而是在實施社區(qū)戰(zhàn)略形勢下以社區(qū)安全為主、以為人民服務(wù)為先、以治本為己任的一種全新的警種和稱謂。其職責(zé)主要有：收集掌握信息，加強人口管理，組織群防群治，熱情服務(wù)群眾。其工作在社區(qū)治安治理中處于核心地位，公安機關(guān)的各部門各警鐘應(yīng)積極主動地配合支持社區(qū)民警的工作。
（二）確立警民合作機制社區(qū)警務(wù)的主體
主要是社區(qū)民警和居民。為了貫徹落實“依靠群眾、聯(lián)系群眾到達群防群治”的目的，必須確立社區(qū)民警和社區(qū)居民的平等合作的機制。合作機制的雙方目的是一致的、互動的，但兩者所處的地位決定了雙方的作用并不完全相同。社區(qū)警務(wù)工作中警察始終是處于主導(dǎo)地位的，是維護社會治安的專門力量。《人民警察法》規(guī)定：人民警察的任務(wù)始終是維護國家安全，維護社會秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預(yù)防制止和懲治違法犯罪活動。警察是對違法犯罪做斗爭的主體，所以雖然社區(qū)警務(wù)中警察和居民的法律地位平等，但法定的職責(zé)限定了警察必須處于主導(dǎo)地位。社區(qū)居民是社區(qū)警務(wù)中警民合作機制中的一個天然的主體，缺少了社區(qū)居民的參與就沒有社區(qū)警務(wù)一說。相對于社區(qū)民警來說，社區(qū)居民具有廣泛性、被動性和可塑性的特征。
基于社區(qū)民眾這些特征，應(yīng)該針對其個性特征制定專門制度讓其參與到社區(qū)警務(wù)中來。具體有：1.讓社區(qū)居民認識到社區(qū)治安維護不僅要靠警察，更要靠民眾的參與，其不僅是一項有益于社區(qū)的事，也是公民的一項職責(zé)和義務(wù)。2.讓居民充分了解社區(qū)民警的工作方式和工作內(nèi)容。長期以來，公安的工作是一種封閉性工作方式，民眾對警察的工作方式缺乏了解，疏離了警民的關(guān)系。在社區(qū)警務(wù)工作中，應(yīng)積極主動地組織居民參與警察的工作中，賦予民眾參與一定的治安維護的權(quán)利。具體來講主要有四項權(quán)利：(1)可以要求有關(guān)部門及工作人員的配合權(quán)利；(2)尋求國家保護的權(quán)利；(3)獲取治安信息的一定請求權(quán)；(4)維護治安的一定物質(zhì)保障權(quán)。3.消除居民維護社會治安的后顧之憂。在沒有制度保障的情況下，任何民眾維護社會治安都會面對巨大的隱形成本。⑩具體來講主要有：（1）自身和家人被報復(fù)之憂；（2）個人受傷后的醫(yī)療費用救助之憂；（3）犧牲之后的家人無人照顧之憂。為了消除居民參與社會治安的顧慮，應(yīng)當(dāng)建立一套完善的證人保護制度；增加“見義勇為”獎的實質(zhì)含金量，在日常的薪資和晉升中優(yōu)先考慮；設(shè)立“見義勇為”專項的醫(yī)療基金——由政府出資，社會募集的辦法籌措資金。這些安排將有助于從制度上消除見義勇為者“流血還流淚，傷身還傷心的”現(xiàn)象發(fā)生。
（三）確定社區(qū)警務(wù)人員、經(jīng)費的制度性標準
1.社區(qū)警務(wù)人員承擔(dān)著較為復(fù)雜的社區(qū)工作，其素質(zhì)的高低直接決定了社區(qū)警務(wù)的工作效果。從國內(nèi)外社區(qū)警務(wù)的實踐來看，社區(qū)民警應(yīng)當(dāng)具備以下素質(zhì)：(1)開展群眾工作的能力；（2）依法執(zhí)法的能力；（3）綜合分析問題解決問題的能力。所以，對于社區(qū)警務(wù)人員的培訓(xùn)，要具有專門性，定期邀請社區(qū)警務(wù)工作的專家和優(yōu)秀社區(qū)民警結(jié)合社區(qū)工作的特性有針對性地進行培訓(xùn)，培訓(xùn)后進行考核，考核通過才能繼續(xù)從事社區(qū)工作，確保社區(qū)工作的效果。2.人員數(shù)量上，應(yīng)該“精簡機關(guān)，充實社區(qū)”，在公安內(nèi)部的人才選拔上，從事過社區(qū)工作的人員應(yīng)作為晉升的優(yōu)先考慮對象。3.建立專項的社區(qū)經(jīng)費保障制度。賦予社區(qū)民警在一定數(shù)額內(nèi)的資金調(diào)配權(quán)，確保社區(qū)警察在執(zhí)行社區(qū)工作時能迅速地調(diào)配資金，避免領(lǐng)導(dǎo)通過審批權(quán)間接干預(yù)，從而公平公正地解決問題。
（四）持續(xù)探索社區(qū)警務(wù)和社區(qū)自治的結(jié)合模式
隨著社會的發(fā)展，社會的組織方式也會越來越豐富，社區(qū)的人員構(gòu)成也將跟目前有很大的不同。未來可以嘗試民警直接入選社區(qū)委員會。社區(qū)民警經(jīng)公安機關(guān)提名，社區(qū)居民選舉進入居民委員會，專門負責(zé)社區(qū)的治安工作，直接把社區(qū)治安工作和社區(qū)自治工作結(jié)合起來。
四、結(jié)語
在構(gòu)建新型社會治安防控體系中，社區(qū)警務(wù)處于最基礎(chǔ)的地位，所以應(yīng)當(dāng)強調(diào)從社區(qū)中預(yù)防犯罪，在犯罪發(fā)生前發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、阻隔、消除各種犯罪因素。社區(qū)警務(wù)的運行直接決定著我國社會治安防控體系實施的效果，只有做好社區(qū)警務(wù)的工作，才能維護社區(qū)的安寧，實現(xiàn)中國的“平安建設(shè)”，進而實現(xiàn)“全面的小康社會”
作者：蔡軍，連石村 單位：河南大學(xué)法學(xué)院
