城市化進程中鄉鎮發展研究

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一、北京城市蔓延的發展概述

（一）城市蔓延的萌芽階段

由于1949年七次二中中全會上，提出“將消費城市變成生產城市”才能鞏固人民政權，因此在1957年的《北京城市建設總體規劃初步方案》中，對北京的功能定位是“現代化工業基地和科學技術中心”。按照方案的規劃，北京將在遠郊區域有計劃地發展衛星城，并在包括通縣在內的十個衛星城上安排工業。在1968年，由于的影響，北京規劃局被撤銷，城市建設工作陷入停頓。因此，在這一時期，北京的城市化進程是不穩定發展的，甚至出現了停滯。

（二）城市蔓延的成長階段

在總體規劃暫停執行期間，許多單位無序擠入市區，導致市區原本規劃的分散集團是布局已經面目全非，擠成中間一大團。市區規模發展過大，人口過分集中，住宅緊缺，供水不足，交通擁擠等問題初見端倪。隨著對北京城市定位的改變和進一步明確，城區的工業逐步向郊區轉移，服務業等第三產業取代了工業產業，成為城市的主導性產業，工業化作用向郊區擴散，工業布局的重心轉移至郊區，促進了郊區的發展。在信息技術的沖擊下，北京郊區化程度進一步加深，在產業化城市化，郊區化三者力量的博弈下，城市蔓延問題逐漸凸顯。

（三）北京城市蔓延的高速發展階段

當前北京人口增長過快，城市病問題凸顯。表現在人多路堵，房價高，社會治理難度大，城市管理壓力大。面臨著一系列發展的制約因素：經濟發展結構性矛盾突出，產業內部結構不合理經濟發展結構性矛盾突出，產業內部結構不合理，科技文化創新優勢沒有充分發揮出來，人口無序過快增長，人口分布密度過大，優質公共資源過于集中，中心城區功能疏解緩慢。密集的優質教育醫療培訓機構和部分行政性事業性服務機構，形成了對周邊地區明顯的虹吸效應。交通擁堵，空氣污染，垃圾污水治理難度大，人口資源環境之間的矛盾日益尖銳，甚至導致生態結構的失衡。要解決新的發展階段面臨的諸多難題，僅依靠北京自身攤大餅式的發展模式是無濟于事的，必須著眼并依賴于京津冀協同發展，強化首都核心功能，建設北京行政副中心，實現首都核心功能與非首都功能的分離疏散。

二、城市蔓延進入疏散化階段鄉鎮功能定位的必要性和趨勢

大城市地區在緩解城市病所采取的疏解中心城功能和產業向郊區擴散的過程中，若延續以前那種集中建設部分重點新城的空間戰略，極有可能復制中心城的問題。重視并加強小城鎮發展，成為改善中心過度集中形成副職就病，振興鄉村活力，促進城鄉和區域經濟均衡協調發展的必然要求和有效路徑。大城市地區應不失時機地實現小城鎮轉型發展。

（一）鄉鎮功能定位模糊導致區域整體效能衰減

經濟發展指標硬約束導致鄉鎮發展路徑趨同，無序競爭的同時，也倒逼上級政府將有限資源分散化。從大量的研究來看，由于以GDP和財政稅收的總量或增速，進行衡量的經濟發展指標應與監控，對下級政府構成了實際的硬約束，下級政府出于考核壓力，產生了無序競爭現象，不僅使區域發展缺乏整體性，也使得稅收收入大量流失，還讓一些發展質量不高的企業占據了大量土地資源。財政分成體制單一，難以形成特色化發展的激勵，轉移支付制度缺失缺位，難以實現基本公共服務均等化，財政分成體制在促進下級政府發展經濟方面有很強的正向激勵作用，由于增值稅營業稅等稅種的稅收貢獻較大，那些在資源結構產業結構，空間結構上有優勢的地區獲得了較大收益，有能力加大生產性投入，進而獲得更多收益，相對落后的地區卻難以進行積累，只能依靠對先進地區的原始模仿。同時由于轉移支付制度缺位，不僅造成了鄉鎮間基本公共服務差距擴大，也導致鄉鎮無法預期收入規模，只能采取謹慎的財政支出，影響了促民生，促建設的資金使用進度安排。發展要素缺乏流動———收益補償機制，是資源在總量緊張的情況下，進一步出現了空間配置的結構性效率損失。產業項目和產業項目落地所需的建設用地指標是最為重要的兩種發展要素，空間配置結構也影響著發展要素的使用效率，鄉鎮集體建設用地指標卻難以通過跨區域流動，實現空間配置的優化，在總量緊張的情況下，造成了部分鄉鎮因區位等問題有用地指標，而無高質量項目落地，低質量項目占據了發展資源，部分項目有落地意向而無用地指標，只能選擇周邊區縣。此外，原有的農村行政管理模式已經不適宜城市，城鎮建設和經濟活動組織，行政管理模式，必須與經濟社會發展階段相適應，否則就會增加資源配置的交易成本。

（二）鄉鎮功能呈現出圈層特征和梯度更替特征

首都城市化快速推進，資源空間配置方式必然發生轉變。近三十年來，北京呈現快速城市化的趨勢，伴隨著快速城市化的進程，城市近郊地區土地級差，地租與中心地區不斷縮小，環境要素等綜合成本不斷攀升，從客觀上推動了原有產業形態升級。由于城市化進程和產業轉移，鄉鎮功能必然明顯地呈現出圈層化的外在表現形式，其實質是產業的梯度式空間布局。北京進入空間格局優化調整的重要時期，特定的城市功能和有限的資源環境，客觀上要求北京必須注重轉變城市發展方式，把優化功能布局和提升特大城市治理效能作為重點，立足率先形成城鄉經濟社會一體化發展新格局，推進城市功能配置，空間布局的統籌銜接。

（三）鄉鎮應當呈現多中心形態，開發應采取分階段模式

田園城市理論表明，合理的區域空間結構，應當是城鄉一體的多中心城鎮群落結構。霍華德提出田園城市理論，最早將鄉村和城市作為一個統一的問題來進行處理，通過構造多中心的城鎮群落，形成磁極之間的平衡，進而避免城市病。區域空間結構重組理論表明，發展階段和擁有要素的差異，會導致梯度化的空間結構演替次序。由于政府干預地緣一體化，產業升級與創新，地域生產力梯度差，關聯產業集聚力，空間相互作用力，橫向區域協作力等空間結構重組動力的存在，以及各區域所處發展階段，資源稟賦與發展需求的差異，空間結構必然呈現出如下演變模式：一低水平的階段，以經濟活動分散，孤立小地域范圍內的封閉式循環為特征的空間結構，二級和發展階段，以及和發展為特征的空間結構，三擴散階段，由極核地帶向外擴散為特征的空間結構，四級高水平的均衡階段，以網絡化均衡化，多中心為特征的空間結構。

作者:余歐 單位:首都經濟貿易大學