城市化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展研究

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一、北京城市蔓延的發(fā)展概述

（一）城市蔓延的萌芽階段

由于1949年七次二中中全會上，提出“將消費城市變成生產城市”才能鞏固人民政權，因此在1957年的《北京城市建設總體規(guī)劃初步方案》中，對北京的功能定位是“現(xiàn)代化工業(yè)基地和科學技術中心”。按照方案的規(guī)劃，北京將在遠郊區(qū)域有計劃地發(fā)展衛(wèi)星城，并在包括通縣在內的十個衛(wèi)星城上安排工業(yè)。在1968年，由于的影響，北京規(guī)劃局被撤銷，城市建設工作陷入停頓。因此，在這一時期，北京的城市化進程是不穩(wěn)定發(fā)展的，甚至出現(xiàn)了停滯。

（二）城市蔓延的成長階段

在總體規(guī)劃暫停執(zhí)行期間，許多單位無序擠入市區(qū)，導致市區(qū)原本規(guī)劃的分散集團是布局已經(jīng)面目全非，擠成中間一大團。市區(qū)規(guī)模發(fā)展過大，人口過分集中，住宅緊缺，供水不足，交通擁擠等問題初見端倪。隨著對北京城市定位的改變和進一步明確，城區(qū)的工業(yè)逐步向郊區(qū)轉移，服務業(yè)等第三產業(yè)取代了工業(yè)產業(yè)，成為城市的主導性產業(yè)，工業(yè)化作用向郊區(qū)擴散，工業(yè)布局的重心轉移至郊區(qū)，促進了郊區(qū)的發(fā)展。在信息技術的沖擊下，北京郊區(qū)化程度進一步加深，在產業(yè)化城市化，郊區(qū)化三者力量的博弈下，城市蔓延問題逐漸凸顯。

（三）北京城市蔓延的高速發(fā)展階段

當前北京人口增長過快，城市病問題凸顯。表現(xiàn)在人多路堵，房價高，社會治理難度大，城市管理壓力大。面臨著一系列發(fā)展的制約因素：經(jīng)濟發(fā)展結構性矛盾突出，產業(yè)內部結構不合理經(jīng)濟發(fā)展結構性矛盾突出，產業(yè)內部結構不合理，科技文化創(chuàng)新優(yōu)勢沒有充分發(fā)揮出來，人口無序過快增長，人口分布密度過大，優(yōu)質公共資源過于集中，中心城區(qū)功能疏解緩慢。密集的優(yōu)質教育醫(yī)療培訓機構和部分行政性事業(yè)性服務機構，形成了對周邊地區(qū)明顯的虹吸效應。交通擁堵，空氣污染，垃圾污水治理難度大，人口資源環(huán)境之間的矛盾日益尖銳，甚至導致生態(tài)結構的失衡。要解決新的發(fā)展階段面臨的諸多難題，僅依靠北京自身攤大餅式的發(fā)展模式是無濟于事的，必須著眼并依賴于京津冀協(xié)同發(fā)展，強化首都核心功能，建設北京行政副中心，實現(xiàn)首都核心功能與非首都功能的分離疏散。

二、城市蔓延進入疏散化階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位的必要性和趨勢

大城市地區(qū)在緩解城市病所采取的疏解中心城功能和產業(yè)向郊區(qū)擴散的過程中，若延續(xù)以前那種集中建設部分重點新城的空間戰(zhàn)略，極有可能復制中心城的問題。重視并加強小城鎮(zhèn)發(fā)展，成為改善中心過度集中形成副職就病，振興鄉(xiāng)村活力，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟均衡協(xié)調發(fā)展的必然要求和有效路徑。大城市地區(qū)應不失時機地實現(xiàn)小城鎮(zhèn)轉型發(fā)展。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位模糊導致區(qū)域整體效能衰減

經(jīng)濟發(fā)展指標硬約束導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展路徑趨同，無序競爭的同時，也倒逼上級政府將有限資源分散化。從大量的研究來看，由于以GDP和財政稅收的總量或增速，進行衡量的經(jīng)濟發(fā)展指標應與監(jiān)控，對下級政府構成了實際的硬約束，下級政府出于考核壓力，產生了無序競爭現(xiàn)象，不僅使區(qū)域發(fā)展缺乏整體性，也使得稅收收入大量流失，還讓一些發(fā)展質量不高的企業(yè)占據(jù)了大量土地資源。財政分成體制單一，難以形成特色化發(fā)展的激勵，轉移支付制度缺失缺位，難以實現(xiàn)基本公共服務均等化，財政分成體制在促進下級政府發(fā)展經(jīng)濟方面有很強的正向激勵作用，由于增值稅營業(yè)稅等稅種的稅收貢獻較大，那些在資源結構產業(yè)結構，空間結構上有優(yōu)勢的地區(qū)獲得了較大收益，有能力加大生產性投入，進而獲得更多收益，相對落后的地區(qū)卻難以進行積累，只能依靠對先進地區(qū)的原始模仿。同時由于轉移支付制度缺位，不僅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)間基本公共服務差距擴大，也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法預期收入規(guī)模，只能采取謹慎的財政支出，影響了促民生，促建設的資金使用進度安排。發(fā)展要素缺乏流動———收益補償機制，是資源在總量緊張的情況下，進一步出現(xiàn)了空間配置的結構性效率損失。產業(yè)項目和產業(yè)項目落地所需的建設用地指標是最為重要的兩種發(fā)展要素，空間配置結構也影響著發(fā)展要素的使用效率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設用地指標卻難以通過跨區(qū)域流動，實現(xiàn)空間配置的優(yōu)化，在總量緊張的情況下，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因區(qū)位等問題有用地指標，而無高質量項目落地，低質量項目占據(jù)了發(fā)展資源，部分項目有落地意向而無用地指標，只能選擇周邊區(qū)縣。此外，原有的農村行政管理模式已經(jīng)不適宜城市，城鎮(zhèn)建設和經(jīng)濟活動組織，行政管理模式，必須與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應，否則就會增加資源配置的交易成本。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能呈現(xiàn)出圈層特征和梯度更替特征

首都城市化快速推進，資源空間配置方式必然發(fā)生轉變。近三十年來，北京呈現(xiàn)快速城市化的趨勢，伴隨著快速城市化的進程，城市近郊地區(qū)土地級差，地租與中心地區(qū)不斷縮小，環(huán)境要素等綜合成本不斷攀升，從客觀上推動了原有產業(yè)形態(tài)升級。由于城市化進程和產業(yè)轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能必然明顯地呈現(xiàn)出圈層化的外在表現(xiàn)形式，其實質是產業(yè)的梯度式空間布局。北京進入空間格局優(yōu)化調整的重要時期，特定的城市功能和有限的資源環(huán)境，客觀上要求北京必須注重轉變城市發(fā)展方式，把優(yōu)化功能布局和提升特大城市治理效能作為重點，立足率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局，推進城市功能配置，空間布局的統(tǒng)籌銜接。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)應當呈現(xiàn)多中心形態(tài)，開發(fā)應采取分階段模式

田園城市理論表明，合理的區(qū)域空間結構，應當是城鄉(xiāng)一體的多中心城鎮(zhèn)群落結構。霍華德提出田園城市理論，最早將鄉(xiāng)村和城市作為一個統(tǒng)一的問題來進行處理，通過構造多中心的城鎮(zhèn)群落，形成磁極之間的平衡，進而避免城市病。區(qū)域空間結構重組理論表明，發(fā)展階段和擁有要素的差異，會導致梯度化的空間結構演替次序。由于政府干預地緣一體化，產業(yè)升級與創(chuàng)新，地域生產力梯度差，關聯(lián)產業(yè)集聚力，空間相互作用力，橫向區(qū)域協(xié)作力等空間結構重組動力的存在，以及各區(qū)域所處發(fā)展階段，資源稟賦與發(fā)展需求的差異，空間結構必然呈現(xiàn)出如下演變模式：一低水平的階段，以經(jīng)濟活動分散，孤立小地域范圍內的封閉式循環(huán)為特征的空間結構，二級和發(fā)展階段，以及和發(fā)展為特征的空間結構，三擴散階段，由極核地帶向外擴散為特征的空間結構，四級高水平的均衡階段，以網(wǎng)絡化均衡化，多中心為特征的空間結構。

作者:余歐 單位:首都經(jīng)濟貿易大學