農村土地制度對城市化進程的影響

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摘要：城鄉二元經濟結構嚴重阻礙著我國的現代化進程，城市化是解決我國該矛盾的根本出路。基于當前我國城市化發展的需要，本文從我國現有的農村土地制度的內容出發，探究土地的所有權制度、使用權制度、流轉制度以及征用制度的內容在城市化進程中的弊端，分析這些弊端是如何影響城市化進程的，繼而提出應對措施。

關鍵詞：農村土地制度;城市化進程;影響

伴隨著我國經濟的快速發展，城市化已經成為一個必然趨勢，然而當前的農村土地制度卻不適應城市化的要求，嚴重阻礙著農村剩余勞動力的轉移，制約著我國城市化的發展。

一、我國當前的農村土地制度

我國當前所使用的土地管理法是2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《中華人民共和國土地管理法》進行了第三次修正過的土地法，其基本內容大致涵蓋了農村土地所有權制度、農村土地使用權、農村土地流轉制度和農村土地流轉制度土地的征用制度。

（一）關于農村土地的所有權制度，土地管理法律第二章第八和第十的規定農村土地和城市的郊區,除法律規定屬于國家所有以外,屬于農民集體所有制;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有

農民集體所有的土地屬于村民依法屬于集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會管理和管理;他們是農村兩個以上農村集體經濟組織的集體所有，農村集體經濟組織或者村民團體經營管理，屬于鄉(鎮)集體所有的農民。農村集體經濟組織由鄉(鎮)經營管理。

（二）農民集體土地使用權，是指農民依法使用土地，取得收益的權利

農民集體土地使用權可以分為農用地使用權、住宅用地使用權和建設用地使用權。農業用地使用權是指農村集體經濟組織和農村集體經濟組織以外的單位或者其他單位生產的農業、林業、畜牧業和漁業的土地使用權。基地使用權是指農村住宅用地使用權。建設用地使用權是指利用農村集體經濟組織設立鄉鎮(鎮)企業和鄉(鎮)村、公用設施和公共福利建設用地的權利。依照《土地管理法》的規定，農業用地使用權由承包方和締約方承包。宅基地使用權和建設用地使用權由土地使用者批準，縣級以上人民政府可以依法取得批準。

（三）農村土地流轉制度是指土地使用權流轉和土地使用權流轉的意義，指有權承包土地管理的農民，將土地使用權轉讓給其他農民或者經濟組織，即保留合同權利，轉讓使用權

可以通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經營權,鼓勵農民將承包地向專業大戶、合作社等流轉,發展農業規模經營。

（四）農村土地征用制度，《憲法》第十條第2款規定：

“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，《土地管理法》第二條第4款規定：“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用.”現行的農村土地制度一度使我國的農村經濟取得了巨大的進步，解決了農民的溫飽并為國家的現代化建設提供了強有力的支持。但隨著社會經濟發展的需要，現行的制度缺陷日益顯現，制約著我國城市化的發展。

二、當前農村的土地制度中存在的弊端及對城市化的影響

（一）農村土地所有權的權利主體是很明確的，是“農民集體所有”，但實踐中土地集體所有權的實現確實存在很多困難

是農民集體經濟組織？還是鎮（鄉）、村、村小組三級所有共存的？若不是，那么應歸哪一級所有？而在實踐中，多為集體經濟組織行使所有權。由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機關的控制，因而對農民集體利益的損害較為嚴重。正是這種所有權的模糊，淡化了農民對土地所有權的意識，農民對土地的所有權的不穩定感，使得農民在土地上的投資只考慮短期收益，缺乏遠期考量，這樣就會造成對土地的投入過少，使土地超負荷運轉，造成對土地的過度開墾，使土地的發展后勁不足，進而造成農民的收入減少，抑制了農民進城的積極性。

（二）農民對土地使用自主性可以認為是從家庭聯產承包責任制的確立開始的，這種制度規定土地按人口的多少平均分配，并結合土地的肥瘦、距離村莊和水源的遠近搭配細分，這種土地的劃分雖然可以做到一定的公平，使農民減少怨言，但這種土地的細碎化也在一定程度上限制了土地的規模化發展

作為單個的農民個體，由于缺乏必要的專業知識和資金來源，不可能在分散的土地上推廣新的農業技術和機械化農用機器，不能夠使農業達到規模化經營，難以進一步提高我國農業的生產效率，促進農民增產增收。隨著中國城市化進程的加快，對非農業用地的需求也在不斷增加，摘要集體非農業建設用地在加快城市化進程中發揮著越來越重要的作用。但是，《土地管理法》明確規定:“鄉鎮企業只能用本集體所有的土地，不允許使用村或村民小組的土地”。這不僅限制了鄉鎮企業的地域性經營，而且還使城鎮化建設規模難以擴大。

（三）在土地流轉，我們應堅持以下四個原則

第一，堅持確保所有權、穩定合同權利、鼓勵使用權利的原則；第二，維護農民的權利和利益，堅持“自愿、補償、法律”的原則。；第三，優化土地資源配置，優化土地與其他生產要素的結合；第四，堅持保護耕地、保護基本農田的原則。然而現實存在的為題是，我國當前的農村土地流轉缺乏正規的流轉市場、土地流轉相關方面的法律不夠健全、針對農民的社會保障制度還不夠完善，在土地流轉過程中政府職能錯位等，這些影響因素都嚴重地制約著農村勞動力向城市的轉移并進而影響城市化的發展。不完善的土地流轉市場機制，制約了農村土地流轉的順利進行。當前，我國農村大部分的土地多以口頭形式進行流轉，且很大一部分流轉僅限于熟人和親朋好友之間，這種流轉是建立在親情或友情之上的，出租方相信承租方在租賃期間不會對土地進行濫用，會保證土地的原有模樣，承租期限也是在承租方收獲土地上的農作物之后自動到期。這種土地流轉方式在陌生人之間很少見，雖然在一定程度上也提高的土地的利用效率，但是提升空間不大，不能形成土地的規模經濟。據有關調查顯示，我國有近三分之二的鄉鎮和縣級行政單位沒有建立完善的土地流轉服務平臺，大部分的土地流轉沒有簽訂相關合同，僅有口頭的形式確立租賃關系，一旦出現經濟糾紛，處理起來就相當棘手。與土地流轉相關的法律法規還不夠健全，針對土地流轉過程中所遇到的問題，主要依據《憲法》、《土地管理法》以及相關的土地政策，然而這些法律和政策對土地流轉過程中出現的問題界定不清晰，土地流轉缺乏相應的制度規范作為依據，即使有部分土地流轉簽訂了書面協議，但是由于農民法律知識不充分，簽訂的協議可能存在程序上的漏洞，在一旦遇到糾紛時，所簽訂的協議可能不具有法律效力，不能真正的保護租賃雙方的合法權益。針對我國農民的社會保障制度還不夠完善，由于我國固有的城鄉二元結構和嚴格的戶籍管理制度，進城務工的農民不能享受和具有城市戶口的勞動力相同的社會保障。所以，在這種社會保障還不公平完善的情況下，農民必須考慮自己的未來，這時農民就會把土地視作最后的生活保障，即使在失業的情況下依然可以維持最低的生活水平。農民在進城務工時就會找人代耕或者將土地撂荒，對土地進行粗放式經營。所以說，針對農民的社會保障的不完善阻礙了土地的大規模和長時間的流轉，降低了土地的利用效率，也由于農民對土地的這種較強依附性，使得農民的土地流轉意愿和進城居住的積極性不高，制約著我國城市化的發展。政府作為社會職能部門，在土地的流轉中本應充當協調者的角色，但現實是政府職能部門在土地流轉職能的越位和缺失，該管理的地方，服務不到位，不該管的地方，越權插手，與民爭利。這就造成了土地流轉市場的混亂無序和對農民利益的侵害。這都嚴重的挫傷了農民土地流轉的積極性。

（四）我國農村土地征用制度的不完善，削弱了農民進城的能力

我國的土地征用制度存在的問題是：土地征用范圍不明確。《土地管理法》第2條規定:“國家為了公共利益的需要、可以依法對集體所有的土地實行征用。但是，對于“公共利益”的理解具體到相關項目時，卻沒有明確的界定。一些地方政府就以“公共利益”為借口濫用土地征用權，利用政府強制力低價征用農民的土地，然后又轉手高價賣給開發商，大搞土地財政，嚴重侵害農民的合法權益，制造出很多有損政府形象的政府與農民的土地糾紛事件。影響惡劣，損害政府的公信度，使農民對政府怨聲載道，不利于社會的和諧穩定。從另一方面來看，過低的土地征用補償，削弱了農民進城的動力。據有關方面調查，在土地的“農轉非”中，若以土地成本價為100，則農民只得到了5%~10%，村級得到20%`30%，政府及各部門得到了60%~70%。從這一組數據中就可以看到，農民作為土地的主人，得到的補償卻是最少的。

三、制定適合當前情況的土地制度，加速城市化進程

（一）明確農村土地的所有權屬性

根據《土地管理法》和我國農村的實際情況，明確土地所有權主體的身份，使其成為具有自主產權的法人單位，賦予其在法律規定的范圍內占有、使用和處置土地的權利，根據自己需要，對土地的使用權進行再配置。延長農村土地所有權的期限，即使農村人口增加，也不再重新分配土地，土地擁有者將長期擁有土地，新增人口不再自動獲得土地，這新新增的農村人口因為沒有獲得土地，就只能向城市轉移，尋找工作。這樣，即減輕了土地的壓力，有為城市的建設提供了大量的廉價勞動力，有利于城市的發展進步。

（二）賦予農民包括抵押權在內的土地使用物權

用法律明確農民的土地使用物權將農民在承包期內所獲得的對土地的占有、利用、收益以及繼承，轉讓，出租等使用權力上升為法律，針對鄉鎮企業用地的地域性限制，應該制定一種合理的、有針對性的土地政策，推動城鄉經濟的發展，吸引當地農民就業。

（三）建立完善的土地市場流轉體系

在土地產權明確的背景下，一是建立土地使用權商品化的市場價格評價制度，包括基準地價、標定地價的價格體系。二是建立土地流轉的市場中介機構，為土地的流轉提供市場信息，降低雙方的搜尋成本，有效的加快土地流轉。三是政府部門要加大對土地流轉市場的監管力度，規范土地流轉市場。

（四）建立完善、合理的征地補償制度

對政府征用農村土地的制度，要嚴格限制其使用范圍，明確界定“公共利益”的界限，嚴防政府以“公共利益”為借口大量征用農民土地。針對合法、合理、合規的土地征用，政府也應按照市場價格對失地農民進行補償，嚴厲制止政府大搞土地財政。雖然土地的征用使農民喪失了土地，但合理的征地補償，又為農民的進城提供了原始資金。上面只是從土地制度的四個大的方面介紹了在城市化進程中土地制度所存在的弊端，如果細分的話，一定還有其他方面的不足之處。為了加快城市化進程，讓農民市民化，政府還有許多的事要做，像社會保障，農民的就業，農民整體素質的提高以及城市的規劃等都是政府所要面臨的問題，只有全面考慮問題，才能從根本上解決問題，才能讓我國的城市化更有質量而不只是簡單的把農民搬進城市。

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作者:李亞軍 單位:內蒙古農業大學經濟管理學院