城市化與生態環境協作發展的影響因素

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一、產權制度對于生態環境資源的優化配置效應

現代社會的產權制度是與生產中效率這一概念相關聯的，效率概念要求每一種物品均由該物品最低成本的生產者來生產，而每增加一單位的生產則須依照成本由低到高的次序由成本相對較低的生產者來完成。產權制度的安排會影響產出，產權制度使所有者有很強的動力去尋求帶來最高價值的資源的使用方法，而所有權和契約的自由產生影響經濟主體行為的激勵，使之提高生產中的效率，生產的效率因此是私有產權的重要結果。對于生態環境的產權制度和生態環境資源①的使用效率而言，前者是后者必要的、相當的條件。

但是從我國的經濟社會發展歷程上看，由于認識和理性的有限性，界定生態環境的產權不可避免地帶有某種局限性。因為缺乏對于生態環境實施嚴格制度化并提供相應的法律力量保障的過程，生態環境作為“公共品”與“自由品”可以無價獲取被作為普遍的原則來看待，結果，這種無產權的制度安排產生了大量的低效率的結果，引發了不少的生態退化與環境污染問題。那么產權制度是如何實現對于生態環境資源的優化配置呢?以水環境為例，基于產權制度的生態環境資源配置方式如圖1所示。假設有一片可以自由排污的水域，一個企業的排污量的多少將減少其他人的預期產量(假定產量與排污量之間存在同向的增長關系，即產量越大，排污量越多)，因此存在外部不經濟，企業個人行為優化的結果是向水域過量排放污染物。圖1說明了這一點，圖中橫坐標表示沿岸企業的數量，縱坐標表示處理排放污染物的成本或支付給他人的工資。AP是平均產量曲線，MP是邊際產量曲線。如果W代表其他替代行業的工資，競爭均衡狀態下的企業數量是OB，此時一個企業的平均排污量是其從事其他行業獲得的工資。顯然，此時每個企業的排污活動都將增加他人的成本。因為企業數量太多，企業的邊際社會產出低于其他行業的邊際產出價值。產權方法可以糾正這種與資源環境自由使用相關的低效率問題。假定通過某種產權拍賣的形式，將水域的產權從共有轉為私有。再假定水域的產權所有者尋求行業生產的利潤最大化;為組織企業生產，支付工資W。利潤最大化的結果意味著水域的所有者將只雇用OA數量的企業，使企業的邊際產品的價值等于工資W，排污的企業數量將減少AB，水環境的污染將隨排污企業數量的減少而減少。可見，產權界定清晰的結果是使環境資源的配置更為有效。基于以上的分析，可以得出，生態環境產權的確定與否影響著環境資源的配置效率，在產權缺失的情況下，普遍的低效率問題得不到解決，環境污染加劇;在產權得到清晰界定的情況下，生態環境資源的配置效率顯著改善，環境得到保護。

二、中國城市化進程中的生態環境問題與生態環境產權制度

2007年美國次貸危機爆發并迅速波及世界各國，受世界性經濟危機的影響，中國以往的出口驅動型經濟面臨重大的挑戰。調整結構，促進消費、擴大內需，實現經濟發展模式的轉變成為我國當前和未來經濟工作中的關鍵所在。而為了實現上述目標，一個有效的途徑就是要加快中國的城市化進程。城市化將作為引領未來經濟發展的主動力并將步入快速發展階段，這對于我國將產生重要的經濟利益。然而，在城市化快速發展的過程中，資源短缺與環境破壞問題日益嚴峻，大氣、水體、固體廢棄物污染屢見不鮮。產生這種結果的微觀機制在于:

一方面，在我國經濟社會發展過程中，一定程度上仍遵循著傳統經濟學對于生產要素的認知，生態環境并未作為關乎產出的重要的生產要素來考慮。按照古典宏觀經濟學模型的基本觀點———供給創造需求，社會的總產量依賴于社會的總供給。在描述投入與產出的生產關系的生產函數中，即所費和所得的一種函數關系中:y=y(N，K)其中y代表一定時期的產出，N代表勞動的投入，K代表資本的投入。從這一簡化的函數關系中不難看出，產出僅隨就業量、資本量的變化而變化。生產要素的構成中，環境這一實際生產要素卻未被列入。

另一方面，從產權理論的視角來看，由于產權的缺失，生態環境作為“共同財產”、“自由物品”不存在一個市場價格，這就意味著生產者可以無需付出代價就可使用生態環境這項資產，環境成本無法內化于工業化生產的生產成本中，于是在我國城市化的快速發展階段，就會出現污染物排放加劇的現象，此時對于生態環境這項資源的配置也就是無效率的。由此，在理論上也就可以發現，在城市化高速發展而不變革生態環境的配置機制的條件下是無法形成有效的環境治理機制的，從而難以矯正傳統的環境資源利用方式，難以實現城市化與生態環境協調發展。而目前我國在生態環境領域還沒有明確提出產權的概念，長期以來生態環境一直作為公有資源被無償占有。我國《憲法》中規定，礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等資源(生態環境也作為一種資源)都屬國家所有，即全民所有。站在環境使用者的角度，如何確定適合我國國情的生態環境產權、產權的初始分配如何實現等目前都沒有通過法律形式明確地確定下來。雖然我國目前對于生態環境保護的新的理念是“建立和健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”，其背后都涉及產權的實質，但是生態環境基本上仍廉價或無償使用，產權的缺失仍是一個被忽視的問題。

目前，優化環境資源配置、解決我國生態環境污染問題的環境治理措施一般是基于政府的“命令—控制”型管制理論，而缺乏基于市場的政策工具，如排污行政許可制度和排污收費制度。而我國目前所建立的排污許可證制度和排污費制度仍具有傳統的“強烈的行政管理”色彩。盡管這種行政性的生態環境治理手段具有動員資源和增強政治壓力與組織壓力的優勢作用，在一定程度上會減輕城市化的快速發展對于生態環境的壓力，但是不能從根本上改變對于生態環境資源進行優化配置的低效率性質，片面地認為一切可以用行政命令來糾正，從而不能形成一種改善環境質量的市場競爭壓力或非行政壓力，難以保證生態環境資源配置的高效率，難以實現生態環境資源配置的帕累托改善。

同時我國目前的環境治理措施有其內在的不足，具體表現在:(1)排污許可證無償取得。這一方面意味著目前我國企業可以在無任何競爭機制的條件下，無需付出成本直接被授予排污的權利，企業排污簡而易行;另一方面意味著對于企業排污缺乏有效的約束。(2)排污費與后期環境治理成本差距甚大。不能誘使生產者不斷改善生態環境質量，調整產品結構。據測算，我國排污費的繳納標準僅相當于后期治理污染所需成本的20%，而一旦排污超過許可標準，處罰費用與污染治理成本相比又顯偏低，所以企業寧肯排污受罰也不愿付出成本改善環境。［2］一般而言，市場經濟制度可以引導資源的最佳配置，而市場制度建立在交換的基礎上。所謂交換，實質就是所有權的交換，因此，明確生態環境產權非常重要。基于上述分析，在我國城市化快速發展進程中，生態環境污染問題產生的根源在于生態環境作為公有資源存在著所有權的缺失情形，即產權的缺失。假若產權制度被清晰地界定并被嚴格制度化，同時獲得法律的保護，那么就可以改變生態環境的公有資源性質，通過市場有效地組織經濟活動，實現生態環境的優化配置。因此，傳統的集權式的資源配置方式，使得經濟發展只能依賴于以資源的高消耗為基礎的外延增長方式。在目前我國城市化快速發展進程中，不改變現存的廉價或無償的生態環境使用制度，城市化與生態環境的協調發展就難以實現。實現城市化與生態環境協調發展依賴于以產權制度為基礎的高效率的環境資源配置方式。

三、我國城市化與生態環境非協調發展的因素分析———基于產權理論的視角

在我國，生態環境作為廢棄物的接收者一直被無償使用，由于對其所有權缺乏一個清晰而明確的界定，因此生態環境產權不明確，當然無法實現交換，不能交換，生態環境的優化利用就會受阻，于是，通過市場機制難以解決生態環境資源配置的效率問題，進而導致城市化與生態環境的非協調關系。這里側重于從產權理論的角度考察產權缺失的環境治理制度下城市化與生態環境協調發展的受阻機制。

1．環境成本外化的工業化生產模式對協調發展的制約。產權缺失產生的直接后果是形成生態環境無償使用制度下的成本外化的工業化生產模式。在此種模式下，由于存在著所有權的缺失，為提高生態環境質量所做的努力的成本———為彌補環境污染所產生的環境治理成本，被外部化，即由于對于生態環境這一公共品來講，無法通過價格信號來反映該資產(生態環境)真實的稀缺程度，從而導致產品的價格中未能充分反映環境損害的成本，結果這一部分環境污染外化于產品或服務的價格構成當中。因此，不能激發生產者努力提高資源利用效率的進取精神，不能促使生產者在生產過程中盡可能避免低效率地使用生態環境資源，不能鼓勵生產者自主地不斷追求和采用更為有效的生產方法和生產工具，不能誘使生產者調整產品結構，逐步轉向環保型產品結構。［3］結果，在生態環境產權制度缺失的情況下，一般的生產者自行進行環保型生產是非常罕見的。在我國城市化的發展過程中，經濟發展偏好于傳統的污染密集型的產業結構。為保護生態環境所需的制度構建難以實現，環境資源的利用缺乏效率便難以避免，使二者的協調關系受阻，成為了城市化與生態環境協調發展的制約瓶頸。

2．產權制度缺失強化了生態環境對城市化的約束效應。生態環境產權制度的缺失導致對低效率的生產方式未能形成直接的約束，也導致城市的產業部門內源創新潛力不足，產業結構優化調整的速度緩慢，集中于傳統的粗放式的模式，加劇了生態環境污染。而生態環境的質量水平直接關系到城市的人居環境質量和自然資源的存量水平，從而影響到城市化的發展水平。因此，高質量的城市化依賴于良好的生態環境;反過來說，低質量的城市化是惡劣的城市生態環境的必然結果。近年來，我國一些城市中出現的生態環境問題已經對城市化的進一步發展產生了制約作用，資料顯示，目前全國661座城市，幾乎個個都以工業為支柱產業，工業污染嚴重超過環境容量，日益惡化的生態環境形勢已經限制了城市化的進一步發展。國內許多大城市重慶、沈陽、撫順、上海由于大氣環境污染嚴重已經被世界衛生組織列入污染最嚴重的城市之列;由于城市工業廢水、生活廢水的排放，重金屬和有毒化學物質對城市水體產生威脅;工業固體廢棄物和居民生活垃圾已經使全國2/3的城市處在垃圾的包圍中，人口的轉移開始傾向于生態環境狀況較好的地區。可見，所有權的缺失是生態環境質量下降的基本原因，是城市化受到制約、城市化與生態環境協調發展受阻的基本原因。基于上述分析，生態環境產權制度的缺失是造成城市化和生態環境非協調關系重要原因之一。隨著新型工業化戰略的提出，我國的城市化要走的必將是可持續發展之路。新型工業化戰略具有資源消耗低、環境污染少等特征，由此推動的城市化過程必將是與生態環境協調發展之路。因此，為達到新型工業化戰略的預期成效、促進城市化與生態環境的協調發展，不觸動生態環境的產權制度、不充分發揮市場的力量顯然是不行的。

四、我國生態環境產權制度確立的前提條件

前已提及，基于產權的視角，明晰的生態環境產權制度成為實現城市化與生態環境協調發展的關鍵性因素。要通過建立完善的產權制度來消除生態環境資源的嚴重低效率問題，首先需要透徹地了解產權制度確立的現實基礎，并借助由此獲得的認知來對可供選擇的改革方案的有用性做出評價，從而提高產權制度建立過程中的效率，降低試錯成本。鑒于我國的經濟社會發展過程中政策層面、經濟層面、社會層面等存在需要突破的藩籬，在探討如何確立生態環境產權制度時，更要立足于中國的基本國情和發展階段，認識到客觀存在的現實基礎，在此前提下探索中國城市化與生態環境協調發展的有效措施。

1．生態環境產權制度對就業產生的影響。關于生態環境產權制度與就業問題，理論上可以推導出兩種截然不同的效應:一種是在發達國家，建立產權制度對就業產生的影響較小;一種是在發展中國家，建立產權制度可能會帶來更多的就業損失。之所以如此，是因為一國清晰的產權界定并得到有效保護，會提高環境規制的效率和嚴格的環境治理管制效果，同時生態環境污染的治理成本被內部化，增加了企業的生產成本，推動產品的價格上漲，產品的需求下降，從而對企業的就業產生影響。這一效應，對于發達國家而言，因其產業構成多為資本密集度相對較高、非勞動力密集型產業，對就業不會產生顯著的影響;而對于發展中國家來說，勞動密集型產業在產業構成中還占有相當的比重，建立產權制度對人口就業產生的影響會更為明顯。就我國目前情況來看，由于正處于城市化快速發展階段，城市中的人口數量呈現出快速增長的趨勢。資料顯示，到21世紀中葉，中國城市化率將從現在的37%提高到75%左右，這就意味著每年約1000～1200萬人口從鄉村轉移到城市才能滿足現代化進程的總體要求。可見，未來城市中的勞動力就業是一個值得各方慎重思考的重要課題。如果忽略了中國的人口就業問題，只為單純地改善環境，將會減少就業機會從而產生勞動力就業問題，進而影響社會關系的穩定與和諧。于是，生態環境產權制度的建立并得到有效保護，會提高環境治理的效率，但人口就業也會面臨由于建立產權制度產生的負面影響。正如Mehmet(1995)所說:“由于發展中國家自然資源豐富但人口密集，發展中國家再就業與環境之間將存在兩難選擇。”［3］

2．建立完善的環保市場機制具有復雜性。中國當前正處于經濟體制轉軌時期，在從計劃經濟到市場經濟過渡的進程中，傳統體制與現代體制間不可避免地存有眾多的矛盾與問題，其中的根本問題是傳統的計劃經濟體制下的普遍低效率問題。這一矛盾的解決不能一蹴而就，需要做出一系列艱苦的努力。由于制度結構安排，中國傳統的集權體制下生產力長期停滯不前，資源配置的經濟效率過低，這也體現在對于生態環境的利用上。建國初期，經濟發展表現出了經濟結構過度重型化，資源和環境的廉價或無償使用普遍存在，傳統的環境使用制度缺陷使環境污染問題日趨惡化。然而通過市場機制改善經濟發展的績效和生態環境的愿望始終是存在的。市場制度建立在交換的基礎上，而交換實質上是所有權的交換，沒有產權制度的顯著改善，就不會有資源配置機制的顯著改善，就不會有生態環境整體質量的顯著改善。但是政府體制的改革步伐卻未能協同配套，以及行政性的生態環境治理手段有其內在的不足，并且如果環境資源涉及的產權的主體過多，那么實施產權界定的交易成本會太高，通過市場機制解決環境問題將會受阻。而這種行政體制的轉變和環境治理手段的改進實施起來需要一個長期過程。因此，一個完善的生態環境保護市場機制的建立還需要我們付出長期的努力。

五、建立、健全生態環境產權制度

通過上述分析可知，目前我國生態環境產權制度的缺失作為一個重要的因素影響著城市化與生態環境的協調發展，在城市化的快速發展進程中，以我國經濟社會的現實狀況為基礎，盡快建立、健全生態環境產權制度有助于實現城市化與生態環境協調發展。具體而言，首先，有必要加強界定環境產權的受益方和受損方權利主體工作。按照科斯定理，對于公共品所屬的權利主體需要一個清晰的界定，而不論其主體是排污者還是受害者。因此在實際中，若想通過市場機制達到解決問題的最優方案，就需要對權利主體有一個清晰的界定。因此需要加強環境產權主體的界定工作，包括發達地區對不發達地區、城市對鄉村、富裕人群對貧困人群、下游對上游、兩高產業對環保產業進行產權體系的各種權利的分配，明確份額，以實現全國區域保護生態環境的公平性原則。其次，建立與完善法律法規，提供充分政策依據。清晰界定的生態環境產權制度需要在有利的制度安排下得以實施，正是在有效的法律、法規的支持下，產權制度才能充分發揮其對于生態環境資源的優化配置作用。因此需要有針對排污權交易和有償使用的具體政策和法律依據，從而有利于明確各方的交易地位，規范排污權的分配等。最后，建立嚴格的環境產權保護獎懲機制。要對受益地區推行使用者付費與破壞性賠償制度。凡是對環境造成損害的地區、企業或者個人，誰也不能隨意無償享受生態環境。

作者：孫慧宗單位：吉林大學東北亞研究院