農村公共財政定位分析論文
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摘要：中國當前正在進行大規模的社會主義市場經濟建設，市場無疑是資源配置的主體。然而，市場具有其局限性，特別是在公共物品的提供上，這成為政府發揮作用的重要原因。具體到農村，農業作為弱質產業，市場選擇失靈問題更為突出。
關鍵詞：公共物品；公共財政；新農村建設
一、農村公共物品的概念界定
農村公共物品是在農村地域或范圍內，農村居民消費享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務產品，包括純公共物品和準公共物品。其中純公共物品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應當由政府免費提供的產品，如農村公共安全、農業基礎科學研究、全國性大江大河治理等。準公共物品性質上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農村基礎設施、農村義務教育、技術培訓、公共衛生等。
（一）城鄉二元經濟以及各級政府財權事權的不統一，造成農村公共物品供給不足
1.中國財政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉不均衡的分配格局
（1）與農業生產相關的公共物品建設滯后
第一，農田水利基礎設施領域。目前的農田水利設施大多是在時期集體興建的，家庭聯產承包責任制后新上馬的項目較少，因此多數設施呈現老化狀態。許多水塘、水壩和灌溉設施因為缺乏維修和保養，功能逐漸退化，使得農業抗災能力下降，大部分地區還是靠天吃飯。第二，農業技術服務領域。目前中國農村在信息系統、農業科技、農業基礎研究、農業發展規劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農業信息化基礎設施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發，渠道不暢，信息內容與現實脫節、針對性不強；農業基礎研究投入不足，農業科技人員緊缺；農民了解農業新品種、種植養殖技術、農業病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農民自身的經驗和途徑，政府未能提供相應的輔導培訓和技術支持；農業發展缺乏統一規劃，農民生產沒有總體性的指導。第三，金融服務領域。近幾年，國有商業銀行紛紛推行城市發展戰略，收縮農村營業網點，逐步淡出農村金融市場，僅有農村信用社在發揮著支農主力軍作用。同時，農民貸款缺少可供抵押、質押的產品，土地產權不能抵押、出租、入股和轉讓，貸款手續煩瑣，審批過于嚴格。
（2）農民生產生活設施嚴重不足
在農村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農村人口未達到飲水安全標準，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴重超標的有1.3億人。目前農村電力設施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2000萬農村人口用不上電。在農村道路建設方面，全國有近100個鄉鎮、近4萬個建制村沒通公路，近l萬個鄉鎮、30多萬個建制村沒通瀝青路和水泥路。
（3）農村社會事業發展嚴重滯后
一是中小學辦學條件差。大多數中小學校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現象，普遍缺乏供學生活動的場所；年級設置不完備，教師學歷層次較低。二是衛生基礎設施落后。鄉（鎮）政府所在村的醫療衛生設施相對較好，但大多數農村僅有兩三家個體性質的衛生所，設備較差，技術一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設施不足。現代文化設施如籃球場、乒乓球臺、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網絡建設等均非常稀缺。四是社會保障基本是空白。建設社會主義新農村，促進城鄉統籌發展的關鍵環節之一是建立城鄉統一的農村社會保障制度，將農民納入到全社會的社保體系中。這一任務任重而道遠，我國現今這一領域基本處于空白狀態。養老保險、最低生活保障、扶貧濟困等制度尚未建立。
2.事權和財權的不統一，妨礙了農村公共物品的有效供給
一方面，從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛生等，但是沒有一個法律明確規定了各層級政府在供給責任上的具體劃分。另一方面，各層級政府和村民自治組織的供給責任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。
（二）“自上而下”的決策機制造成農村公共物品供給結構失衡
在現行公共物品供給體制下，農村公共物品的供給主要不是由農村內部需求決定，而是農村外部的指令決定。農民作為農村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農村公共物品供給決策的積極性與主動性。
一是農民急需的公共物品供給嚴重不足，政府“缺位”嚴重。“九五”期間，國家財政用于農業的直接和間接支出達到8000多億元，其中，與農業發展和農民增收關系密切的支援農村生產支出、農業綜合開發支出、扶貧支出、農村災害和社會救濟支出約2200億元，僅占農業總支出的四分之一，其他農民增收關系不密切的費用如基本建設支出，各項事業費等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢越發明顯。
二是關系政治利益的公共物品供給過剩。鄉鎮領導“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數領導的“短視”行為。他們熱衷于升級達標，傾心于見效快、易出政績的短期公共項目，如防洪防澇設施建設、農村電網改造、交通道路建設等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農業技術推廣、農村發展戰略規劃、環境污染整治等供給不積極。
（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農村公共物品供給質量較低
目前，地方政府尤其是鄉（鎮）政府所提供的農村公共服務較多地受“評比、達標”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導致公共物品供給的消極應付、弄虛作假等形式主義現象，農民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調查分析，草率決策，引導甚至強制農民轉換產品或品種，從而嚴重影響了資源的有效配置。
（四）財政支農資金管理體制的制度缺欠導致農村公共物品政府投入效率低下
一是財政對農業的投入實行分塊管理，部門分割嚴重，使有限的資金不能形成合力，難以發揮資金的規模效應，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財政支農資金監督機制落后，資金優化配置程度低；三是財政對農業的投入到位率低，挪用擠占現象嚴重。
二、中國現階段農村公共物品提供的現狀分析
（一）強化政府的主導供給功能
1.調整國民收入分配結構，加大財政投入力度，提高農村公共物品供給水平
計劃經濟時期形成的城鄉二元結構實行的是“以農補工”、“重城輕農”、“優先發展城市”的傾斜型發展政策，形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局，這是造成城鄉公共物品建設出現巨大差距的主要原因。
2.科學劃分各級政府的財權和事權，完善財政管理體制
雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責任上的主導性，但是，農村公共物品構成上的層次性特征則又決定了不同層級政府承擔的農村公共物品供給的責任是不一樣的。當前各級政府的事權混亂是農村公共物品供給體制矛盾的癥結所在。所以，必須科學劃分中央政府與地方政府以及鄉鎮與村民委員會的職責范圍。
一是合理調整中央政府與地方政府的事權和支出責任；二是科學合理地劃分各級政府的收入范圍；三是完善政府間轉移支付制度，加大各級政府對農村的財政轉移支付力度。
3.結構調整
一是調整農村財政的投入結構，壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；國債資金要增加農村教育、文化、衛生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區別對待的政府投入政策，重點加大不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。
4.建立農村公共物品的公共選擇機制，健全農村公共資金監督管理機制，提高公共物品供給效率
現行農村公共物品供給的“自上而下”決策機制是導致農村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區外部變量決定轄區內部公共物品供給的決策機制，建立起由轄區內部需求決定的公共物品供給決策機制。
政府先確定若干項目，并制定統一科學的規劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設的項目，向政府申報。財政按照“統一扶持標準，優選扶持對象，補助以物代資，調動農戶投入”的原則，以縣為單位公布新農村建設扶持資金的使用辦法，根據工程進度撥付，實行陽光操作。項目由申報主體自主組織實施，實行跟蹤監管。
（二）鼓勵非政府組織（企業、行業協會）積極參與農村公共物品的提供
在傳統的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應該是壓制與被壓制的關系，而是一種合理分工的合作關系。當前政府正處于轉型期，應該培育和發展更多的非政府組織，由它們來解決當前社會中存在的許多問題和公共物品的提供難題。
（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與
財政農業支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農業投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農業投入。必須在明晰產權關系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農村公共物品。這樣一方面可減輕財政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農民對公共物品的需求。實際上中國目前已出現了農村公共物品的誘致性變遷現象，如村級醫療衛生服務的民間供給，小型農田水利設施以及大中型農機具的私有化等。
三、對策建議
農村公共物品是在農村地域或范圍內，農村居民消費享用的具有非排他性和非競爭性的物資或服務產品，包括純公共物品和準公共物品。其中純公共物品是指在消費過程中具有充分的非競爭性與非排他性，從而應當由政府免費提供的產品，如農村公共安全、農業基礎科學研究、全國性大江大河治理等。準公共物品性質上介于純公共物品與私人物品之間，具有效益上的外溢性和不充分的非排他性與非競爭性等方面的特征，如農村基礎設施、農村義務教育、技術培訓、公共衛生等。
（一）城鄉二元經濟以及各級政府財權事權的不統一，造成農村公共物品供給不足
1.中國財政資源配置的城市化傾向明顯，形成了城鄉不均衡的分配格局
（1）與農業生產相關的公共物品建設滯后
第一，農田水利基礎設施領域。目前的農田水利設施大多是在時期集體興建的，家庭聯產承包責任制后新上馬的項目較少，因此多數設施呈現老化狀態。許多水塘、水壩和灌溉設施因為缺乏維修和保養，功能逐漸退化，使得農業抗災能力下降，大部分地區還是靠天吃飯。第二，農業技術服務領域。目前中國農村在信息系統、農業科技、農業基礎研究、農業發展規劃這類軟公共物品供給方面非常匱乏：農業信息化基礎設施薄弱，信息資源缺乏有效的整合開發，渠道不暢，信息內容與現實脫節、針對性不強；農業基礎研究投入不足，農業科技人員緊缺；農民了解農業新品種、種植養殖技術、農業病蟲害處理等方面信息來源渠道過于狹窄，過于依靠農民自身的經驗和途徑，政府未能提供相應的輔導培訓和技術支持；農業發展缺乏統一規劃，農民生產沒有總體性的指導。第三，金融服務領域。近幾年，國有商業銀行紛紛推行城市發展戰略，收縮農村營業網點，逐步淡出農村金融市場，僅有農村信用社在發揮著支農主力軍作用。同時，農民貸款缺少可供抵押、質押的產品，土地產權不能抵押、出租、入股和轉讓，貸款手續煩瑣，審批過于嚴格。
（2）農民生產生活設施嚴重不足
在農村飲水安全方面，全國一半的行政村沒有通自來水，有3億多農村人口未達到飲水安全標準，其中因污染和自然原因致使飲用水微生物含量嚴重超標的有1.3億人。目前農村電力設施供給不足的矛盾仍比較突出，全國有約2000萬農村人口用不上電。在農村道路建設方面，全國有近100個鄉鎮、近4萬個建制村沒通公路，近l萬個鄉鎮、30多萬個建制村沒通瀝青路和水泥路。
（3）農村社會事業發展嚴重滯后
一是中小學辦學條件差。大多數中小學校舍簡陋，桌椅破舊，甚至有不通電的現象，普遍缺乏供學生活動的場所；年級設置不完備，教師學歷層次較低。二是衛生基礎設施落后。鄉（鎮）政府所在村的醫療衛生設施相對較好，但大多數農村僅有兩三家個體性質的衛生所，設備較差，技術一般，僅出售一般的藥品，能治療頭疼感冒之類小病，疫病防治、身體檢查基本上做不到。三是公共文化設施不足。現代文化設施如籃球場、乒乓球臺、公共圖書館、公共娛樂室、公共綠地、網絡建設等均非常稀缺。四是社會保障基本是空白。建設社會主義新農村，促進城鄉統籌發展的關鍵環節之一是建立城鄉統一的農村社會保障制度，將農民納入到全社會的社保體系中。這一任務任重而道遠，我國現今這一領域基本處于空白狀態。養老保險、最低生活保障、扶貧濟困等制度尚未建立。
2.事權和財權的不統一，妨礙了農村公共物品的有效供給
一方面，從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛生等，但是沒有一個法律明確規定了各層級政府在供給責任上的具體劃分。另一方面，各層級政府和村民自治組織的供給責任也非常相似，同樣缺乏明確劃分。
（二）“自上而下”的決策機制造成農村公共物品供給結構失衡
在現行公共物品供給體制下，農村公共物品的供給主要不是由農村內部需求決定，而是農村外部的指令決定。農民作為農村公共物品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農村公共物品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農村公共物品供給決策的積極性與主動性。
一是農民急需的公共物品供給嚴重不足，政府“缺位”嚴重。“九五”期間，國家財政用于農業的直接和間接支出達到8000多億元，其中，與農業發展和農民增收關系密切的支援農村生產支出、農業綜合開發支出、扶貧支出、農村災害和社會救濟支出約2200億元，僅占農業總支出的四分之一，其他農民增收關系不密切的費用如基本建設支出，各項事業費等所占比例較大，增長較快，“十五”期間這種趨勢越發明顯。
二是關系政治利益的公共物品供給過剩。鄉鎮領導“自上而下”的任命制以及任期制決定了大多數領導的“短視”行為。他們熱衷于升級達標，傾心于見效快、易出政績的短期公共項目，如防洪防澇設施建設、農村電網改造、交通道路建設等“政績工程”、“面子工程”、“樣板工程”、“小康工程”等。但對于一些具有長期效益和隱性政績的公共物品，如農業技術推廣、農村發展戰略規劃、環境污染整治等供給不積極。
（三）政府決策的偏差以及尋租行為，使得農村公共物品供給質量較低目前，地方政府尤其是鄉（鎮）政府所提供的農村公共服務較多地受“評比、達標”等涉及政績的因素影響。這就不可避免地導致公共物品供給的消極應付、弄虛作假等形式主義現象，農民從中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的調查分析，草率決策，引導甚至強制農民轉換產品或品種，從而嚴重影響了資源的有效配置。
（四）財政支農資金管理體制的制度缺欠導致農村公共物品政府投入效率低下
一是財政對農業的投入實行分塊管理，部門分割嚴重，使有限的資金不能形成合力，難以發揮資金的規模效應，從而影響了資金投入的整體效益；二是政府財政支農資金監督機制落后，資金優化配置程度低；三是財政對農業的投入到位率低，挪用擠占現象嚴重。
（一）強化政府的主導供給功能
1.調整國民收入分配結構，加大財政投入力度，提高農村公共物品供給水平
計劃經濟時期形成的城鄉二元結構實行的是“以農補工”、“重城輕農”、“優先發展城市”的傾斜型發展政策，形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局，這是造成城鄉公共物品建設出現巨大差距的主要原因。
2.科學劃分各級政府的財權和事權，完善財政管理體制
雖然公共物品非排他性和非競爭性的基本特征決定了政府在供給責任上的主導性，但是，農村公共物品構成上的層次性特征則又決定了不同層級政府承擔的農村公共物品供給的責任是不一樣的。當前各級政府的事權混亂是農村公共物品供給體制矛盾的癥結所在。所以，必須科學劃分中央政府與地方政府以及鄉鎮與村民委員會的職責范圍。
一是合理調整中央政府與地方政府的事權和支出責任；二是科學合理地劃分各級政府的收入范圍；三是完善政府間轉移支付制度，加大各級政府對農村的財政轉移支付力度。
3.結構調整
一是調整農村財政的投入結構，壓縮糧食流通領域的財政補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率；國債資金要增加農村教育、文化、衛生等公共物品的投資比例。二是采取因地制宜、區別對待的政府投入政策，重點加大不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持等。三是合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序，將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。
4.建立農村公共物品的公共選擇機制，健全農村公共資金監督管理機制，提高公共物品供給效率
現行農村公共物品供給的“自上而下”決策機制是導致農村公共物品供給效率低下的重要原因。因此，必須改變這種由轄區外部變量決定轄區內部公共物品供給的決策機制，建立起由轄區內部需求決定的公共物品供給決策機制。
政府先確定若干項目，并制定統一科學的規劃方案，然后由村民討論自己決策，因地制宜選擇最急需建設的項目，向政府申報。財政按照“統一扶持標準，優選扶持對象，補助以物代資，調動農戶投入”的原則，以縣為單位公布新農村建設扶持資金的使用辦法，根據工程進度撥付，實行陽光操作。項目由申報主體自主組織實施，實行跟蹤監管。
（二）鼓勵非政府組織（企業、行業協會）積極參與農村公共物品的提供
在傳統的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共品的唯一提供者。而在地方治理理念中，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認為是公共物品的供給者。政府與非政府組織之間不應該是壓制與被壓制的關系，而是一種合理分工的合作關系。當前政府正處于轉型期，應該培育和發展更多的非政府組織，由它們來解決當前社會中存在的許多問題和公共物品的提供難題。超級秘書網
（三）積極吸納其他多種形式的供給模式參與
財政農業支持政策的運用，其意義不僅僅在于直接增加農業投入，還在于有利于吸引和帶動全社會的農業投入。必須在明晰產權關系的條件下，積極引進民間投資，通過投資主體多元化，動員社會資源來提供農村公共物品。這樣一方面可減輕財政供給公共物品的壓力，另一方面也可以滿足農民對公共物品的需求。實際上中國目前已出現了農村公共物品的誘致性變遷現象，如村級醫療衛生服務的民間供給，小型農田水利設施以及大中型農機具的私有化等。
參考文獻：
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