政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)部化問題

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摘要:政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是我國(guó)公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段，其目的在于通過社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)來(lái)提高供給質(zhì)量和供給效率。在實(shí)踐中，地方政府的公共服務(wù)購(gòu)買存在著以非競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買方式、非獨(dú)立的承接主體為特征的內(nèi)部化購(gòu)買現(xiàn)象，增加了購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn)。組織社會(huì)學(xué)的新制度主義視角為這一問題的分析提供了技術(shù)環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的三維理論框架，運(yùn)用其進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)購(gòu)買內(nèi)部化現(xiàn)象是現(xiàn)實(shí)困境、制度激勵(lì)和軟約束三重作用的結(jié)果。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善公共服務(wù)購(gòu)買的法律和制度環(huán)境，提高購(gòu)買能力，規(guī)范購(gòu)買行為，實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)供給水平的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:政府購(gòu)買公共服務(wù)；購(gòu)買內(nèi)部化；組織社會(huì)學(xué)；新制度主義

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評(píng)

推進(jìn)公共服務(wù)的供給側(cè)改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公共服務(wù)需求側(cè)的變化對(duì)政府的供給水平和供給效率提出了更高的要求。作為公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要手段，政府購(gòu)買公共服務(wù)近年來(lái)得到了我國(guó)各級(jí)政府的高度重視和迅速推廣。盡管存在不同的實(shí)現(xiàn)形式，政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種契約治理工具，效率是普適其中的首要價(jià)值追求，市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)效率的核心要義。市場(chǎng)機(jī)制通過價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)三大要素的運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮其資源配置的作用，使公共服務(wù)供給向帕累托最優(yōu)不斷改進(jìn)。然而通過對(duì)近年來(lái)實(shí)踐的觀察可以發(fā)現(xiàn)，許多地方政府在選擇承接主體時(shí)，并非按照市場(chǎng)機(jī)制的行為準(zhǔn)則行動(dòng)，脫離市場(chǎng)機(jī)制的“內(nèi)部化”購(gòu)買成為一種廣泛存在的失范現(xiàn)象，并引起了學(xué)界的重視。王名等通過案例研究發(fā)現(xiàn)在依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式下，社會(huì)組織依賴并受制于政府，不僅沒有達(dá)到轉(zhuǎn)移職能的政府重塑目的，反而增強(qiáng)了政府的控制力[1]；王浦劬通過對(duì)國(guó)內(nèi)多個(gè)購(gòu)買案例的觀察發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中依賴關(guān)系的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買占主導(dǎo)地位，購(gòu)買行為“內(nèi)部化”現(xiàn)象的存在會(huì)帶來(lái)服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用、透明度等一系列問題[2]；楊書勝研究了政府購(gòu)買服務(wù)的“內(nèi)卷化”傾向，認(rèn)為政府供給公共服務(wù)的實(shí)際機(jī)制沒有根本改變，偏離了改革預(yù)期目標(biāo)[3]；周義程認(rèn)為公共服務(wù)合同制購(gòu)買過程中存在不透明不公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)政府與社會(huì)組織結(jié)盟的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致其成效比政府壟斷供給更差[4]；齊海麗認(rèn)為公共服務(wù)購(gòu)買中政社關(guān)系的依賴性對(duì)二者合作關(guān)系的構(gòu)建、服務(wù)供給效率的提升都會(huì)產(chǎn)生影響，并從契約視角探究其治理路徑[5]。從既有文獻(xiàn)看，這些研究大多基于對(duì)實(shí)踐案例的考察，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政社關(guān)系存在的問題都有較為明確的認(rèn)識(shí)，但對(duì)于這一現(xiàn)象背后的發(fā)生機(jī)制的探索尚不深入，缺乏從政府行為視角的深度剖析。事實(shí)上，這種重復(fù)且普遍發(fā)生的內(nèi)部購(gòu)買的現(xiàn)象背后有著一套完整的發(fā)生機(jī)理和政府行為邏輯。基于此，本文在既有研究和實(shí)踐觀察的基礎(chǔ)上，運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)的新制度主義理論框架分析了這一現(xiàn)象背后的政府行動(dòng)邏輯，并提出解決路徑，為我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買的熱潮提供理性思考。

二、公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的表現(xiàn)與弊端

（一）公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的表現(xiàn)公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化是指政府在選擇承接對(duì)象過程中，通過非競(jìng)爭(zhēng)方式將本應(yīng)從外部購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目交給與政府有內(nèi)部關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織，在購(gòu)買形式下實(shí)質(zhì)仍由政府主導(dǎo)公共服務(wù)生產(chǎn)。在這一過程中，購(gòu)買成為了目的而不是手段，地方政府的行為脫離了市場(chǎng)機(jī)制，改變了原初的價(jià)值追求，購(gòu)買目標(biāo)由“提高公共服務(wù)資源配置的有效性”置換成“完成公共服務(wù)購(gòu)買任務(wù)”，阻礙了公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的提升。公共服務(wù)購(gòu)買的內(nèi)部化出現(xiàn)在政府選擇承接主體的環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為購(gòu)買方式中的非競(jìng)爭(zhēng)取向和承接主體的非獨(dú)立性特征。1.非競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買方式。囿于公共服務(wù)的難以定義、缺乏成熟的市場(chǎng)等因素，定向委托等非競(jìng)爭(zhēng)形式具有靈活易操作的優(yōu)勢(shì)。但這種購(gòu)買方式是以市場(chǎng)機(jī)制的缺位為代價(jià)的，承接對(duì)象的選擇并非基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而是承接者與政府的關(guān)系。從實(shí)踐來(lái)看，地方政府采取的關(guān)系取向的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買主要有三種類型：一是由地方事業(yè)單位招募服務(wù)人員，通過購(gòu)買勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)購(gòu)買服務(wù)，如唐山市通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向團(tuán)市委志愿者服務(wù)中心購(gòu)買農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)[6]；二是政府直接指定某個(gè)對(duì)政府有長(zhǎng)期依附關(guān)系的社會(huì)組織，定向委托將要購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，例如在江蘇省民政廳2016年購(gòu)買的23個(gè)項(xiàng)目中就有7個(gè)是通過委托方式直接由政府指定的社會(huì)組織承接的；三是政府為實(shí)施公共服務(wù)購(gòu)買，成立新的社會(huì)組織承接服務(wù)，例如上海市普陀區(qū)為購(gòu)買公共服務(wù)在全區(qū)9個(gè)街道、鎮(zhèn)建立了社區(qū)民間組織服務(wù)中心，其功能主要是黨建、民間組織服務(wù)、承接政府委托或轉(zhuǎn)移職能以及服務(wù)社區(qū)居民等[1]。2.非獨(dú)立的承接主體。政府購(gòu)買公共服務(wù)本質(zhì)上是一種基于合同的市場(chǎng)行為，政府需要給予承接方一側(cè)各類社會(huì)組織平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，保障公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。然而，強(qiáng)烈的行政化色彩是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展存在的重要問題，絕大多數(shù)社會(huì)組織存在“官辦、官管、官運(yùn)作”的現(xiàn)象，存在政府“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”的局面[7]。截至2015年底，在各級(jí)民政部門登記的民辦非企業(yè)單位有329122個(gè)，占社會(huì)組織總量（社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)）的49.7%[8]。在非競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買方式下，“官辦”社會(huì)組織在項(xiàng)目承接時(shí)比這些“草根”組織有更大的關(guān)系優(yōu)勢(shì)，民辦社會(huì)組織獲得公共服務(wù)項(xiàng)目的比例更低。

（二）公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的弊端1.降低資源配置效率。市場(chǎng)機(jī)制是公共服務(wù)購(gòu)買的重要環(huán)節(jié)，能夠通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)化資源配置，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的提升。在內(nèi)部化購(gòu)買中，競(jìng)爭(zhēng)的缺失導(dǎo)致政府無(wú)法篩選出最優(yōu)的承接對(duì)象，項(xiàng)目可能落入能力匱乏的承接者手中，難以保障供給質(zhì)量。同時(shí)，多數(shù)承接服務(wù)項(xiàng)目的非獨(dú)立社會(huì)組織由于長(zhǎng)期依賴政府支持，獨(dú)立進(jìn)行公共服務(wù)生產(chǎn)的能力較弱，產(chǎn)出質(zhì)量難以得到保障，可能造成公共利益的損害。2.增加腐敗風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買的項(xiàng)目向來(lái)是腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。關(guān)系取向的購(gòu)買方式缺乏制度約束，政府官員在公共服務(wù)項(xiàng)目承接方選擇時(shí)有很大的自主權(quán)，政社雙方之間存在尋租空間。缺乏承接能力的社會(huì)組織可能通過向官員的利益輸送獲得項(xiàng)目，由此產(chǎn)生的腐敗問題會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買失敗。3.增加產(chǎn)出評(píng)價(jià)難度。公共服務(wù)內(nèi)容難以精確描述、產(chǎn)出不易衡量是公共服務(wù)供給的固有障礙，而購(gòu)買中的內(nèi)部化現(xiàn)象加劇了這種困難。在內(nèi)部化購(gòu)買中，承接方與政府間往往界限模糊，容易成為政府的附庸，政府可以隨時(shí)修改或終止公共服務(wù)項(xiàng)目，購(gòu)買合約的不完全程度被放大，購(gòu)買過程缺乏規(guī)范明晰的合同約束，公共服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)等主要由政府主觀把握，難以引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)。4.折損財(cái)政支出效率。公共服務(wù)購(gòu)買的重要目標(biāo)是提高政府公共服務(wù)資金的使用效率，“花更少的錢，辦更好的事”。但在內(nèi)部化購(gòu)買中，政府在組建、培育和支持與其有依賴關(guān)系的社會(huì)組織時(shí)需要額外的財(cái)政投入，購(gòu)買公共服務(wù)的事前交易成本因此增加，提高公共服務(wù)財(cái)政支出效率的購(gòu)買目標(biāo)因此受到折損。

三、分析框架：組織社會(huì)學(xué)的新制度主義視角

作為一種在實(shí)踐中廣泛存在的現(xiàn)象，公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化背后必然有其制度層面的發(fā)生機(jī)制，了解這種機(jī)制是求得治理內(nèi)部化問題制度解決的前提。威廉姆森（O.E.Williamson）在提出其“有選擇干預(yù)”命題時(shí)指出，不同的治理機(jī)制有著不同的激勵(lì)和組織結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)和科層制在組織的運(yùn)行過程中并不總是相互兼容的[9]。在我國(guó)具體語(yǔ)境下，公共服務(wù)購(gòu)買形成了合同制與科層制相互“嵌入”的制度結(jié)構(gòu)[10]。合同制的購(gòu)買應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，科層制威權(quán)體系會(huì)對(duì)這種結(jié)構(gòu)下的政府購(gòu)買行為產(chǎn)生一定的干擾，出現(xiàn)與規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買不相符的現(xiàn)象。基于此，本文運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)的理論分析公共服務(wù)購(gòu)買的內(nèi)部化現(xiàn)象，嘗試從新制度主義的理論視角對(duì)政府的購(gòu)買行為作出解釋，探究購(gòu)買內(nèi)部化過程中地方政府遵循的行動(dòng)邏輯。組織社會(huì)學(xué)的制度學(xué)派認(rèn)為，組織不是一個(gè)封閉的系統(tǒng)，它的行為受到所處環(huán)境的影響[11]。邁耶的新制度主義理論在對(duì)組織的趨同現(xiàn)象進(jìn)行分析時(shí)，提出必須從組織環(huán)境的角度去研究、認(rèn)識(shí)各種組織行為、解釋組織現(xiàn)象[12]。新制度主義理論認(rèn)為，組織研究中需要關(guān)注的環(huán)境有兩種，一是技術(shù)環(huán)境，二是制度環(huán)境。例如對(duì)企業(yè)而言，技術(shù)環(huán)境是指市場(chǎng)供需關(guān)系、組織掌握的資源及對(duì)資源的依賴程度等，而制度環(huán)境指的是組織所處的法律制度、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等社會(huì)事實(shí)。兩種不同的環(huán)境對(duì)組織有不同的要求：技術(shù)環(huán)境要求組織有效率，能夠按最大化原則進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)；制度環(huán)境則要求組織的行為符合社會(huì)預(yù)期和制度約束，服從“合法性”機(jī)制。這兩種環(huán)境對(duì)組織的要求常常是矛盾的，從而導(dǎo)致了組織在不同情況下表現(xiàn)出傾向于符合某種環(huán)境壓力的行為。對(duì)公共部門而言，地方政府作出的決策行為同樣面臨著技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重影響。技術(shù)環(huán)境包括與某個(gè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相關(guān)的具體因素，如政府掌握的外部資源、相關(guān)主體的成熟度和意愿等，影響著政策的可行性和有效性。制度環(huán)境則是地方政府在科層體制中為了保證自身的“合法性”而受到的源于制度設(shè)計(jì)的影響因素。在政府“向上負(fù)責(zé)”的科層體制中，制度環(huán)境的“合法性”要求對(duì)基層政府行為的影響可以分為兩個(gè)方面：一是由于科層制的組織要求和上級(jí)對(duì)下級(jí)官員晉升的決定權(quán)，下級(jí)官員以執(zhí)行上級(jí)的意志為己任，制度內(nèi)形成了自上而下的激勵(lì)機(jī)制；二是政府組織的設(shè)置中有來(lái)自內(nèi)部和外部的監(jiān)督約束，地方政府在作出決策時(shí)必須考慮其行為是否突破了制度上的約束機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制提供了基層政府行為的動(dòng)力，約束機(jī)制限制著其行為的邊界，二者共同構(gòu)成制度環(huán)境對(duì)政府行為的影響。以周雪光教授對(duì)基層政府“逆向軟預(yù)算約束”現(xiàn)象的分析為例，政府在實(shí)現(xiàn)自身職能時(shí)，在技術(shù)環(huán)境中面臨著財(cái)稅資源有限、收入不足的困境，同時(shí)在制度環(huán)境中受到微觀上的政績(jī)激勵(lì)和宏觀上的約束失靈的影響，導(dǎo)致了逆向軟預(yù)算約束現(xiàn)象廣泛而穩(wěn)定的存在[13]。與之類似，對(duì)于我國(guó)基層政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的行動(dòng)而言，技術(shù)環(huán)境、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制共同作用于決策行為，構(gòu)成了對(duì)購(gòu)買服務(wù)內(nèi)部化現(xiàn)象進(jìn)行分析的三維理論框架。

四、公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的發(fā)生機(jī)制：基于三維分析框架的理論檢視

運(yùn)用組織社會(huì)學(xué)的新制度主義理論框架，我們可以梳理出公共服務(wù)購(gòu)買中政府的行為邏輯。對(duì)地方政府而言，向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)這一變革受到技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重影響。由于我國(guó)的公共服務(wù)購(gòu)買尚處于起步階段，各方面的不成熟對(duì)購(gòu)買實(shí)踐形成了阻力，政府面臨著技術(shù)環(huán)境中的困難。在監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮約束作用的條件下，制度環(huán)境中的激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)地方政府繞開阻力，用內(nèi)部化購(gòu)買來(lái)取代規(guī)范的市場(chǎng)化購(gòu)買。在此基礎(chǔ)上，我們進(jìn)而從這三個(gè)維度尋求對(duì)購(gòu)買內(nèi)部化現(xiàn)象的具體解釋：地方政府在購(gòu)買公共服務(wù)的技術(shù)環(huán)境中面臨著怎樣的現(xiàn)實(shí)困境？制度環(huán)境如何激勵(lì)了政府進(jìn)行內(nèi)部購(gòu)買而不是停止行動(dòng)？這種不規(guī)范的購(gòu)買行為又何以能夠避開監(jiān)督制度的約束？

（一）環(huán)境維度：政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境相較于規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買，內(nèi)部化購(gòu)買中政府為規(guī)避阻力所作出的行為變化即揭示了地方政府在購(gòu)買過程中的困境所在。結(jié)合購(gòu)買內(nèi)部化中形式非競(jìng)爭(zhēng)性和承接者非獨(dú)立性的表現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府在購(gòu)買過程中遇到的阻力主要有以下幾個(gè)方面。1.獨(dú)立承接主體匱乏，競(jìng)爭(zhēng)和質(zhì)量難以保障。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)產(chǎn)品的特殊性導(dǎo)致政府常常難以找到有足夠數(shù)量生產(chǎn)者的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，這是公共服務(wù)購(gòu)買失敗的重要原因。相比之下，由于我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r不佳，有能力的獨(dú)立社會(huì)組織更為匱乏，政府在尋找合適的承接方時(shí)面臨的有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)缺失的問題更為嚴(yán)峻，有些情況下甚至一時(shí)無(wú)法找到有承接能力的社會(huì)組織。適當(dāng)承接主體的匱乏不止導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的缺失，還容易形成承接方的壟斷供給，政府失去主動(dòng)權(quán)，服務(wù)質(zhì)量將難以保障。在體制動(dòng)力的驅(qū)使下，地方政府為了保證購(gòu)買的進(jìn)行，不得不選擇甚至“培養(yǎng)”政府依賴型社會(huì)組織承接服務(wù)購(gòu)買。2.服務(wù)合同難以明確，政府缺乏足夠的購(gòu)買能力。購(gòu)買公共服務(wù)對(duì)政府制定合同的能力和監(jiān)督能力都有較高的要求。購(gòu)買服務(wù)要求政府能夠提供足夠清晰的合同，對(duì)服務(wù)內(nèi)容、價(jià)格、質(zhì)量等給出詳細(xì)的描述，但由于公共服務(wù)的復(fù)雜性，這些界定是各國(guó)政府面臨的普遍困難。缺乏足夠清晰的合同描述，承接方就缺乏明確的生產(chǎn)依據(jù)，難以獨(dú)立地完成公共服務(wù)生產(chǎn)。即使有了較為明確的合同，政府要確保承接者不降低公共服務(wù)質(zhì)量，按照合同完成生產(chǎn)任務(wù)，需要對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行約束，合同監(jiān)督能力成為政府必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。對(duì)我國(guó)地方政府而言，公共服務(wù)購(gòu)買是一種新的政策工具，政府對(duì)購(gòu)買所需能力的準(zhǔn)備并不充分。而將服務(wù)項(xiàng)目委托給政府依賴型的社會(huì)組織，便于政府在合同不完全的情況下實(shí)施購(gòu)買，同時(shí)可以隨時(shí)解釋、調(diào)整甚至終止合同，監(jiān)管難度也大大降低。3.購(gòu)買服務(wù)剝離事業(yè)單位職能，改革面臨內(nèi)部阻力。公共服務(wù)購(gòu)買要通過合同的方式在供給側(cè)引入市場(chǎng)主體，以取代我國(guó)傳統(tǒng)上由各種公共事業(yè)單位提供的公共服務(wù)生產(chǎn)。向社會(huì)組織購(gòu)買這些服務(wù)無(wú)疑剝離了一些事業(yè)單位的職能，動(dòng)搖了許多由財(cái)政供養(yǎng)的部門和人員存在的必要性，會(huì)遇到來(lái)自制度內(nèi)部的阻力。而內(nèi)部化的購(gòu)買方式可以將公共服務(wù)購(gòu)買與原有制度結(jié)合起來(lái)，讓事業(yè)單位扶植社會(huì)組織來(lái)承接公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目，這樣既實(shí)現(xiàn)了形式上的服務(wù)購(gòu)買，又保住了事業(yè)單位的職能，但其實(shí)質(zhì)仍然是事業(yè)單位在生產(chǎn)公共服務(wù)，除了增加管理成本以外，無(wú)法帶來(lái)效率和質(zhì)量上的改善。

（二）激勵(lì)維度：公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的制度激勵(lì)在技術(shù)環(huán)境的多重制約下，許多地方尚不具備規(guī)范實(shí)施公共服務(wù)購(gòu)買的完備條件，政府也沒有具備相應(yīng)的購(gòu)買能力，那么地方政府為什么要突破這些限制，進(jìn)行內(nèi)部化購(gòu)買？從政府層級(jí)的縱向角度觀察可以發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)并非一場(chǎng)自下而上的改革，而是帶有頂層設(shè)計(jì)意味的自上而下逐級(jí)推動(dòng)：中央政府指導(dǎo)性文件，省級(jí)政府出臺(tái)指導(dǎo)意見和購(gòu)買目錄，市縣等基層政府按照上級(jí)要求具體實(shí)施（確定承接組織的資質(zhì)、選擇購(gòu)買方式和承接對(duì)象等）。相比自下而上的改革方式，這種帶有頂層設(shè)計(jì)意味的改革給基層政府提供了改革目標(biāo)以外的制度激勵(lì)。從宏觀制度層面看，科層制的權(quán)力矩陣安排為下級(jí)政府提供了以服從上級(jí)意志為合法性要求的制度動(dòng)力。現(xiàn)代科層制本身就表現(xiàn)出一整套持續(xù)一致的程序化命令———服從關(guān)系，下級(jí)政府的行動(dòng)方向由更高層級(jí)的政府決定[14]。這種從屬關(guān)系由嚴(yán)格的職務(wù)或任務(wù)等級(jí)序列先在地安排，下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)非人格化地執(zhí)行上級(jí)賦予的任務(wù)。地方政府作為科層制中的一級(jí)，源于體制內(nèi)部的動(dòng)力對(duì)地方政府行為的影響巨大。因此，在上級(jí)的推動(dòng)下，即使尚不具備購(gòu)買公共服務(wù)的相應(yīng)能力，地方政府仍然會(huì)在體制動(dòng)力的激勵(lì)下積極組織實(shí)施購(gòu)買。從微觀行為的角度來(lái)看，現(xiàn)有的晉升機(jī)制對(duì)作為微觀行為主體的基層政府官員提供了激勵(lì)。在現(xiàn)行的干部管理體制下，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)決定了下級(jí)官員的晉升與否。為了獲得晉升的機(jī)會(huì)，基層官員關(guān)注自己任期內(nèi)的政績(jī)，有突破自身能力和所掌握資源來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)意志的沖動(dòng)。這種行為能向其上級(jí)發(fā)出證明自身能力的有效信號(hào)，并會(huì)在與同級(jí)官員的競(jìng)爭(zhēng)中得到不斷加強(qiáng)。購(gòu)買公共服務(wù)是由中央政府推動(dòng)的一項(xiàng)重要變革，每個(gè)地區(qū)的實(shí)施情況被認(rèn)為是當(dāng)?shù)卣賳T政治和態(tài)度能力的表現(xiàn)。因此，即使許多地方?jīng)]有購(gòu)買公共服務(wù)的成熟環(huán)境和能力，基層政府官員仍然會(huì)出于“政治正確”和政績(jī)要求通過內(nèi)部購(gòu)買的方式實(shí)施。

（三）約束維度：公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化的制度軟約束作為一種失范行為，購(gòu)買內(nèi)部化應(yīng)當(dāng)受到約束機(jī)制的限制和糾正。然而其能夠成為一種在各個(gè)地區(qū)穩(wěn)定而廣泛發(fā)生的現(xiàn)象，證明了對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的監(jiān)督約束存在問題。對(duì)購(gòu)買內(nèi)部化行為的約束機(jī)制主要存在以下三個(gè)方面的問題。首先，自上而下的層級(jí)約束乏力。在我國(guó)的科層體制中，上下級(jí)政府間存在委托關(guān)系，下級(jí)政府直接對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。然而同樣作為地方政府，上下級(jí)有著同構(gòu)性的激勵(lì)機(jī)制，都面臨著類似的制度環(huán)境和考核制度，上級(jí)官員再對(duì)短期政績(jī)的追求上與下級(jí)具有高度的一致性，甚至下級(jí)官員的政績(jī)可以直接納入對(duì)上級(jí)的政績(jī)考核范疇。購(gòu)買公共服務(wù)由中央政府推動(dòng)，地方各級(jí)政府都有以此向上傳遞政績(jī)信號(hào)的動(dòng)力。因此，體制上的“向上負(fù)責(zé)”與同構(gòu)性激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合，使得上下級(jí)政府對(duì)政績(jī)的追求行為相互加強(qiáng)，形成行政體制的“共振現(xiàn)象”[15]，導(dǎo)致了對(duì)購(gòu)買內(nèi)部化行為的監(jiān)督存在自上而下的制度約束軟化。其次，由外而內(nèi)的社會(huì)約束缺位。除了上級(jí)政府，地方政府的內(nèi)部化購(gòu)買行為還應(yīng)受到社會(huì)公眾和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的約束，而來(lái)自這些方面的約束目前尚沒有有效的存在。在公共服務(wù)領(lǐng)域，公民關(guān)注的往往是服務(wù)的質(zhì)量，對(duì)于資金使用效率并不敏感，也缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)能力。公民的利益訴求本身具有分散性的特點(diǎn)，加上缺乏有效的表達(dá)機(jī)制，導(dǎo)致民眾在對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的具體行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)缺乏意愿、缺乏途徑、缺乏能力。同時(shí)，獨(dú)立的第三方評(píng)估是監(jiān)督購(gòu)買合同、形式和項(xiàng)目執(zhí)行的重要部分，但我國(guó)當(dāng)前的公共服務(wù)購(gòu)買仍在探索期，尚未建立起成熟的第三方監(jiān)督機(jī)制，購(gòu)買行為缺乏有效的外部約束。最后，問責(zé)機(jī)制軟化。一個(gè)有效的問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到權(quán)、責(zé)、利的三位一體，同時(shí)具有具體可操作的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。但是在干部流動(dòng)頻繁的現(xiàn)狀下，基層政府官員的權(quán)、責(zé)、利常常處于分離狀態(tài)，官員往往利用權(quán)力追求內(nèi)部化購(gòu)買這種短期政績(jī)，以獲取晉升的“利”，而把責(zé)任留給繼任者[13]。另一方面，內(nèi)部購(gòu)買的行為本身具有隱蔽性，使得其約束機(jī)制難以硬化。購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)尚處于起步階段，各項(xiàng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)甚至政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買的認(rèn)識(shí)都存在不同程度的模糊，加之很多政府依賴型的社會(huì)組織在發(fā)展過程中與政府的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，監(jiān)督主體難以制定出合理的硬性監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了無(wú)法對(duì)基層購(gòu)買公共服務(wù)準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，往往只能以購(gòu)買服務(wù)的規(guī)模等指標(biāo)粗略衡量。

五、公共服務(wù)購(gòu)買內(nèi)部化現(xiàn)象的治理路徑

（一）培養(yǎng)政府契約意識(shí)，建立政社合作伙伴關(guān)系公共服務(wù)購(gòu)買建立在政府部門與社會(huì)組織合作伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，政府在觀念上合理的自我定位是購(gòu)買行為規(guī)范有效的基礎(chǔ)。在我國(guó)，政府長(zhǎng)期處于強(qiáng)勢(shì)的支配地位，“管制”的思想根深蒂固。有學(xué)者曾總結(jié)了我國(guó)部分黨政干部對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度，存在輕視、不信任、害怕甚至敵視的問題。這些消極態(tài)度蔓延到公共服務(wù)購(gòu)買過程中，會(huì)給合同的簽訂、執(zhí)行造成影響。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織生產(chǎn)公共服務(wù)中的效率和質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，而不是盲目追求政治效應(yīng)。在購(gòu)買過程中，政府必須按照契約精神行動(dòng)，改變過去大包大攬的做法，與參與購(gòu)買的社會(huì)組織真正建立合作伙伴關(guān)系。另一方面，政府要改變定向委托、關(guān)系型購(gòu)買的思維，適應(yīng)通過招標(biāo)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的市場(chǎng)化運(yùn)行方式，承擔(dān)起“精明的買家”的角色，才能降低購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn)，保障公共服務(wù)購(gòu)買的程序正義和實(shí)施順利。

（二）完善相關(guān)法律體系，規(guī)范公共服務(wù)購(gòu)買制度政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)涉及公民、政府、社會(huì)組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體，其中包含復(fù)雜的委托關(guān)系，需要有相關(guān)的法律和制度體系作為規(guī)范購(gòu)買的行動(dòng)依據(jù)。目前來(lái)看，公共服務(wù)購(gòu)買在中央及地方政府相繼出臺(tái)的指導(dǎo)意見及各項(xiàng)規(guī)定下運(yùn)作，尚無(wú)法律和行政法規(guī)層面的規(guī)范性文件。這些指導(dǎo)意見和規(guī)定對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買起到了一定的規(guī)范作用，但大多是綱領(lǐng)性的宏觀指導(dǎo)，對(duì)地方政府的具體行為缺乏約束。在涉及法律問題時(shí)，《政府采購(gòu)法》成為主要的法律來(lái)源，而政府采購(gòu)與政府購(gòu)買公共服務(wù)有很大的區(qū)別，前者指政府為自身運(yùn)行需要進(jìn)行的非公共物品采購(gòu)，后者是為社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，難以適用政府采購(gòu)的法律條例。因此，要避免購(gòu)買內(nèi)部化現(xiàn)象，需要立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)相關(guān)法律，讓政府在購(gòu)買過程中能夠有法可依，依法行政。同時(shí)，購(gòu)買制度的模糊給予了地方政府過大的自由裁量權(quán)，需要通過建立規(guī)范有效的購(gòu)買制度，明確購(gòu)買條件、購(gòu)買流程、購(gòu)買內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、承接主體資質(zhì)等問題，盡可能采取競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買方式將項(xiàng)目交由獨(dú)立的社會(huì)組織承接。

（三）培育承接公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性、生產(chǎn)能力羸弱是公共服務(wù)購(gòu)買的阻礙，也是內(nèi)部化購(gòu)買的重要誘因。承接公共服務(wù)項(xiàng)目需要有良好的資源獲取、合同執(zhí)行、組織生產(chǎn)等方面的能力，對(duì)當(dāng)前多數(shù)社會(huì)組織是很大的挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段承接公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)還需要政府參與進(jìn)行培育。從社會(huì)組織在我國(guó)的發(fā)展歷史來(lái)看，社會(huì)組織對(duì)政府的高度依賴是長(zhǎng)期形成的。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，政府需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，激發(fā)社會(huì)組織活力，適度降低社會(huì)組織成立的準(zhǔn)入難度，推動(dòng)社會(huì)組織登記管理體制由原來(lái)的“重登記、輕管理”“重控制、輕服務(wù)”向“寬進(jìn)嚴(yán)監(jiān)”轉(zhuǎn)變，并鼓勵(lì)社會(huì)組織獨(dú)立發(fā)展，為公共服務(wù)購(gòu)買市場(chǎng)提供充分的競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，社會(huì)組織自身要通過自律和互律規(guī)范自身行為，提高公眾認(rèn)可度，減少對(duì)政府的依賴，提高參與公共服務(wù)購(gòu)買的合作水平。

（四）硬化購(gòu)買過程中的約束機(jī)制購(gòu)買過程中缺乏有效的約束機(jī)制使得內(nèi)部化現(xiàn)象得以普遍、重復(fù)出現(xiàn)。公共服務(wù)購(gòu)買行為應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自上級(jí)政府、獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的多重約束。首先，上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)細(xì)化公共服務(wù)購(gòu)買的績(jī)效考核制度，重視公共服務(wù)購(gòu)買操作的規(guī)范性，避免因政績(jī)考核引發(fā)下級(jí)的盲目、失范行為。其次，政府應(yīng)在實(shí)施購(gòu)買時(shí)引入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)購(gòu)買過程進(jìn)行全面監(jiān)督，并確保其獨(dú)立運(yùn)作的地位，通過外部監(jiān)督對(duì)政府、社會(huì)組織的行為提供硬約束。最后，要建立完善公眾參與機(jī)制，面向社會(huì)公開項(xiàng)目信息和招標(biāo)過程，以聽證等形式接受公眾監(jiān)督，確保購(gòu)買服務(wù)運(yùn)行的公開透明。

六、結(jié)論與討論

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一種復(fù)雜的政策工具，超出客觀條件的推動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)其初衷，必然導(dǎo)致地方政府通過內(nèi)部化購(gòu)買的失范行為來(lái)應(yīng)對(duì)。政府需要?jiǎng)?chuàng)造良好的法律、市場(chǎng)和制度環(huán)境，提高公共服務(wù)購(gòu)買的能力，讓公共服務(wù)購(gòu)買在更加規(guī)范合理的機(jī)制下有效運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)效率和質(zhì)量的追求。中央政府的指導(dǎo)意見指出，公共服務(wù)購(gòu)買要在“能由社會(huì)組織提供”的前提下實(shí)施，要求社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r滿足購(gòu)買的條件。地方政府需要正確認(rèn)識(shí)公共服務(wù)購(gòu)買的客觀困難，準(zhǔn)確把握購(gòu)買環(huán)境，要避免盲目追求績(jī)效的購(gòu)買。對(duì)于缺乏有承接能力的獨(dú)立社會(huì)組織的地區(qū)和領(lǐng)域，公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目不能強(qiáng)行上馬，而應(yīng)在社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r、政府購(gòu)買能力較為成熟之后再推進(jìn)購(gòu)買服務(wù)。透過購(gòu)買內(nèi)部化的現(xiàn)象，這種公共服務(wù)供給方式變革應(yīng)當(dāng)如何審慎地推進(jìn)值得我們進(jìn)一步思考。近年來(lái)，在我國(guó)大力推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的同時(shí)，較早實(shí)施公共服務(wù)購(gòu)買的西方國(guó)家已經(jīng)開始了對(duì)這一變革的反思。公共服務(wù)購(gòu)買不僅帶來(lái)了公平性、回應(yīng)性的爭(zhēng)議，其究竟能否真正帶來(lái)效率和質(zhì)量的提升也受到質(zhì)疑。一些學(xué)者因而認(rèn)為，購(gòu)買公共服務(wù)作為新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮推動(dòng)下的一場(chǎng)變革，其優(yōu)勢(shì)是基于假設(shè)而非實(shí)踐的，其意義更多的在于對(duì)新公共管理所倡導(dǎo)價(jià)值的呼應(yīng)。由于公共產(chǎn)品生產(chǎn)市場(chǎng)普遍面臨供給者較少的困境，往往只能形成準(zhǔn)市場(chǎng)（quasi-market）環(huán)境，西方國(guó)家的公共服務(wù)供給因而開始轉(zhuǎn)向保留部分政府供給職能的公私混合供給（mixedpublic-privatedelivery）等方式[16]。面對(duì)這些質(zhì)疑、變化和我國(guó)的具體環(huán)境，政府應(yīng)當(dāng)以更加理性的態(tài)度運(yùn)用這一工具，注重結(jié)合現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行公共服務(wù)購(gòu)買的本土化和規(guī)范化，超越既有經(jīng)驗(yàn)，才能實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)供給水平的治理目標(biāo)。

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作者：婁成武，甘海威