公共政策下的人口市民化分析

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一、前言

黨的十八大報告中強調，我國現階段要深入改革現行的戶籍體制，促進農業轉移人口實現有序市民化。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要從國情出發，推進農業轉移人口市民化，我國農業轉移人口市民化的總體目標是：總量平穩遞增，布局合理均衡，服務均等，社會融合順暢。

（一）研究方法本文利用公共政策學、公共經濟學、公共管理、人口學等學科中的的知識，采用多種分析方法，系統研究我省農業轉移人口市民化問題。在研究方法上，主要采取實證分析法、入戶調查法、文獻資料分析法、比較分析法等。在撰寫本篇論文的過程中，作者曾先后赴鄭州、許昌、周口、平頂山、南陽5地區進行實地調查，了解我省域內農業轉移人口市民化工作歷史演進及發展現狀，獲得第一手調研材料。在此基礎上，進一步對河南省農業轉移人口市民化工作開展中的各種因素進行綜合分析。

（二）研究意義目前，河南省內眾多農業轉移人口正遭受著土地政策、教育政策、社會保障政策等的較大排斥，農業轉移人口市民化之路舉步維艱。因此，河南省在應對農業轉移人口市民化的進程中，面對眾多農業轉移人口市民化工作中對各項公共政策的需求，要高效率地增加相應的公共政策供給，并逐漸縮減這些需求與供給之間的距離，并為供求均衡地實現提供良好的制度環境的保障，促進農業轉移人口更好地融入城市。在河南省農業轉移人口市民化有序推進這一進程中，政府要發揮積極地主導作用，各級政府應是強有力的推進者與主導者。因為農業轉移人口市民化不僅僅是簡單地實現農業轉移人口地域與身份的轉變，而是讓其能與城市市民同等地享受到“市民待遇”———同等的城市公共服務、就業、教育、養老、醫療服務等。由此我們可以說，農業轉移人口市民化在依靠市場這只“看不見的手”來自動調節的同時，還應該依靠政府這只“看得見的手”來進行推進。如進一步深入推進入戶積分制度等。本研究具有重要的理論意義與實踐價值。

1.本研究可為河南省委、省政府及有關單位根據我省實際情況采取因地制宜、分類推進的措施進一步整合社會資源，實施具有前瞻性、可操作的政策性、制度性手段來做好推進我省農業轉移人口市民化工作提供參考。

2.對本選題的深入探討有助于我省域內各級政府合法性與公信力的提升，增強地方的吸引力和市場要素的凝聚力，對于推進我省新型城鎮化、城鄉一體化、城鄉公共服務均等化等均有著重要的意義。

3.河南省是一個農業人口大省，研究河南省的農業轉移人口市民化問題在全國范圍來講都有著較強的代表性。因此，深入剖析和探討河南農業轉移人口市民化問題，對我國其他省份和地區也有著積極的意義。

二、農業轉移人口市民化的解讀

具體來講，農業轉移人口市民化是指伴隨著城鎮化與工業化的進程，大量原來在農村地區從事生產和生活的農民漸漸離開農村和脫離農業勞動，向城市遷移并在城市中居住和生活，從事一些非農業勞動活動，并逐步融入城市生活中轉化為城市居民。農業轉移人口除了簡單的實現了職業的轉化和地域的轉移之外，還要重點注重以下二點。

（一）身份轉變。農業轉移人口在身份上能夠享有與轉入城市的市民同等的權利和身份，尤其是教育權、居留權與選舉權等。農業轉移人口可以獲得轉入地的市民身份，并可以享受到當地城市的公共資源和公共服務。

（二）思想觀念的轉變。農業轉移人口在思想觀念、意識形態上逐漸城市化，要逐步破除轉出地中傳統的基于地域、血緣、姻親建立起來的原有的習俗和行事準則，真正的在思想觀念上融入所在地，從而最終實現從轉入地的農民向城市社會中的市民這一轉變。農業轉移人口的市民化是“空間和地域的市民化”，更是“人的市民化”。而實現“人的市民化”的關鍵取決于農業轉移人口徹底地融入城市社會，從而展現出和城市市民基本一致的身份地位、思想觀念、生活方式與文化素養。實際上，從中央政府至各級地方政府，持續地推進與農業轉移人口市民化工作高度相關的土地政策、教育政策、社會保障政策等諸多方面的改革均有著不可小覷的作用。

三、土地政策

土地政策是一項根本性的社會治理政策之一。農業轉移人口市民化進程中的一個不容回避和忽視的問題即是土地政策的改革。河南省農業轉移人口市民化工作中需更深層次地深化改革現行的土地政策，使得我省的農業轉移人口獲得較多的選擇機會，實現眾多農業轉移人口的“市民化之夢”，也使我國的城鎮化方式逐漸從“數量增加”向“質量提升”轉變。目前，河南省城鎮化進程中存在的一個較大的問題即土地城鎮化的速度要快于人口城鎮化的速度。根據作者在調研中所了解到的一些情況可得出，各級政府可以考慮構建將本地的農業轉移人口轉入的數量與新增農用地轉建設用地計劃指標進行掛鉤，從而緩解各級政府為農業轉移人口提供住所所需要的建設用地，并對該項工作實施監督和管控。鑒于此，我們可以考慮根據各地區農業轉移人口市民化的程度及比率，為了緩解農業轉移人口的住房用地這一較為棘手的問題，可以每年增加一部分用地指標，實現吸納農業轉移人口進入城市居住規模與接納地用于建設用地規模成正比，構建二者之間的“掛鉤”機制。農業轉移人口在獲取原戶籍所在地失去土地的國家補償的同時，使農業轉移人口盡快在轉入地獲得住所。這可以在一定程度上緩解農業轉移人口的住房問題。此外，各級政府還要注意采取多樣化的農村宅基地流轉形式，在使我省農業轉移人口“離地上樓”的同時，還要確保使農業轉移人口在市民化進程當中得到真真切切的實惠。

四、教育公平政策

我國現階段新型城鎮化的本質，即是經由農業轉移人口的能力和素養的提升，同時破除現有體制機制障礙，促進農業轉移人口市民化的全面發展。人口的市民化是現階段我國城鎮化的核心工作。農業轉移人口及其子女的教育問題已然成為當今社會的一項突出的社會問題。農業轉移人口市民化并非單單是一代人的事，而農業轉移人口的子女能否在轉入地順利地入學接受教育也是很重要的一項內容。眾所周知，教育是一個后期效應很明顯的事，基礎教育更是人所獲得發展所必須享有的一項基本的權利。但是，由于當前農業轉移人口大多無法取得轉入所在地的城鎮戶口，導致其子女在流入地不能正常入學，或者由于昂貴的借讀費而不能順利入學。農業轉移人口的子女如果能獲得跟城市市民大致相同的教育環境與教育條件，接受文化教育，這將有助于農業轉移人口和其子女在職業和社會地位方面獲得向上流動的機會。顯然，這對于整個農業轉移人口的家庭都有著十分重要的意義。在教育方面，一方面，各級流入地政府要增加有關農業轉移人口子女教育資源方面的相關預算和具體的財政投入，創造條件使農業轉移人口子女能獲得平等的義務教育權利和待遇。另一方面，我們要將長期在城鎮居住生活的農業轉移人口子女，按居住地給予城鎮居民子女相同的義務教育，安排他們順利進入學校讀書。學校要將農民工子女與城市學生統一管理、統一編班、統一教學、統一安排活動，在評優獎勵、入隊入團、課外活動等方面與城市學生一視同仁；注重因材施教，加強對農民工子女良好學習、生活習慣的養成教育。如近些年來，河南省許昌市先后出臺了推進農業轉移人口子女接受教育的若干條具體措施，以提高農業轉移人口子女受教育的質量，這些措施在確保農業轉移人員子女平等接受教育方面取得了一定的成績。此外，在建立健全農業轉移人口子女受教育制度方面，持續探索推行異地升學考試制度，解決農業轉移人口子女的教育、升學問題。

五、社會保障政策

現今，我國施行的社會保障政策因區域、城市或農村、社會身份、工作單位的差異而有所不同。目前，河南省域內也較難確立統一的社會保障相關制度，農業轉移人口的社會保障工作更是任重道遠。在農業轉移人口市民化的社會保障政策方面，首先，我們要厘清各級地方政府與中央政府在社會保障工作方面的各自的責任和分工，同時予以各責任主體相對應的財權。如將農業轉移人口就業保障、住所保障劃歸為各級地方政府來承擔，將醫保和養老保險確定為地方政府與中央政府來共同承擔。其次，鼓勵各地方政府“因地制宜”地做好所需要擔負的社會保障內容，即基于本區域內的的實際情況來制定針對性強、可操作性和可控性高的社會保障政策；對于地方政府和中央共同承擔的社會保障項目，則由中央政府擔負需要全國統一的社會保障事項，在此基礎上，地方政府也要逐步擔負其針對農業轉移人口的社會保障中的部分內容；對于中央需要承擔的社會保障內容，則要注意逐步破除當前碎片化的社會保障政策，從而確立起在全國區域內的覆蓋面廣而又城鄉統一的社會保障政策體系。最后，河南省要探索將農業轉移人口納入至流入所在城市的統一的醫療保險、養老保險、低保和城鎮住房保障體系等社會保障政策覆蓋范圍之內，為我省農業轉移人口提供與城鎮居民相同的社會保障政策。

六、結束語

農業轉移人口市民化問題已成為我國現代社會當中的一個引人關注的熱點問題。結合國家和我省現階段的實際情況，要做到“有序推進”這一過程是任重而道遠的。河南省內的各級政府在推進農業轉移人口市民化工作中有著不可推卸的責任，如何根據河南省域內特定的省情和民情，因地制宜，分類推進，做好農業轉移人口逐步市民化工作將是我省今后一段時期面臨的一個重要課題。河南省農業轉移人口市民化問題是一個涉及多方主體的一項系統工程，這一過程中遭遇著一些列的掣肘和困局，破解這些掣肘與困局，需要增加相應的公共政策的供給，深入推進各類制度改革，確保我省農業轉移人口市民化工作有序突進。此外，為了達到預期效果，還必須增加財政投入、推進公共服務均等化、加強轉移人員素質的提升等工作。因此，我們要鼓勵各級政府從公共政策的角度來進行分析和評估，力爭早日解決農業轉移人口市民化問題。該問題的解決，對于推進河南省城鎮化建設的步伐，維護社會穩定和實現產業結構的升級均有著重要的理論意義和現實意義。

作者：古桂琴單位：許昌學院法政學院