公共政策失靈及原因研討

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【摘要】本文通過介紹公共政策的相關內容，簡述公共政策失靈的種種表現(xiàn)，深入分析其原因，提出相應的意見和建議，提高公共政策的有效性。

【關鍵詞】公共政策失靈原因

現(xiàn)代社會，公共政策失靈現(xiàn)象非常普遍，給我國社會經濟發(fā)展帶來了極大的困擾，在市場經濟條件下，公共政策是政府干預市場的一個重要手段，用來彌補市場調節(jié)的缺陷，但是有時受益的群眾覺得政策取得了成功，受損害的群眾覺得政策失敗，出現(xiàn)相左的結果，達不到預期的效果，公共政策失靈，不利于經濟的發(fā)展和國家的穩(wěn)定。

一、公共政策的相關內容

1.1公共政策

公共政策是指社會公共權威在特定的情境下，為解決社會問題或者實現(xiàn)社會目標制定的行為準則和行動方案，是連接政府和社會的樞紐，政府通過一系列的公共政策實現(xiàn)對社會各行各業(yè)的管理，保證社會經濟、政治有序進行，公共政策常見的表現(xiàn)形式包括黨的政策、人大立法和國家行政機關相應的法律法規(guī)。

1.2公共政策失靈

對于公共政策評估大概有四種標準：第一，針對政策方案進行評估，評估政策預期結果，這是公共政策預評估；第二，對公共政策內容進行階段性分析，這是階段性評估；第三，對公共政策全過程的評估，這是政策過程評估；第四，對公共政策執(zhí)行結果進行評估，這是結果評估，一般來說，以結果為導向的公共政策評估計較常見。公共政策失靈是指某一項公共政策在運行過程中，因為利益博弈而出現(xiàn)非連續(xù)性的對政策適用群體造成始料未及的負面困擾的，偏離了政策制定者預想的目標，出現(xiàn)與公共利益相背離的現(xiàn)象。公共政策失靈強調兩點：第一，實際預想是公共政策制定者在決策的真正想法，不一定是國家對外宣稱的目標，需要結合實際情況和政策背景進行推測；第二，始料未及是負面影響在預料之外的，如果負面影響是預測之中的，并且采取了必要的防范措施，這就不是公共政策失靈，而是政策的外部性。

二、公共政策失靈的表現(xiàn)及原因

美國學者威廉•N•鄧恩將政策過程從時間上劃分為一系列獨立的階段，議程的建議、政策的形成、政策的采納、政策的執(zhí)行和政策的評估，根據這一劃分，可以簡單分析公共政策失靈的表現(xiàn)。

2.1公共政策制定過程中的失靈

公共政策的制定是不同的利益階層代表者根據各自階層的利益需求，對公共利益相互追逐，實現(xiàn)階層利益的過程，在這一過程中，各階層利益代表者不同，面對利益分配的過程容易出現(xiàn)公共利益私欲化、部門化的現(xiàn)象，無法通過公共政策的制定促進公共利益的實現(xiàn)，公共政策制定過程失靈包括以下幾個方面：首先，問題界定不清晰，要想成功解決社會問題，即必須針對問題找出真正的解決方案，信息收集的不全面以及各個政策的復雜關聯(lián)性使得問題的界定異常困難；其次，多個利益階層之間相互博弈造成政策資源的浪費，公共政策是對各部門價值的權威分配，無論是政府部門的利益需求還是政府工作人員的利益最大化，分配方案如果公私不分，造成資源浪費不可避免；再次，對政策預測能力不足，公共政策的制定過程包括對政策執(zhí)行過程中所面臨的問題的預測，以便降低政策執(zhí)行的不確定性，保證政策有效執(zhí)行，但對政策預測能力不足，導致政策前瞻性欠缺；最后，對于民族地區(qū)的公共政策，因為宗教問題和民族問題的沖突性，導致公共政策很難及時應對，政策決策機制運作緩慢。

2.2公共政策執(zhí)行過程中的失靈

即使制定的公共政策合理，但得不到有效執(zhí)行，同樣會出現(xiàn)與政策目標偏離的結果，造成公共政策失靈，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，兩個政策的沖突。中央和地方放權與收權，地方政策存在地方保護主義，本身具有不完整性；第二，兩個利益的沖突。地方政府有選擇地執(zhí)行中央政策，符合地方利益的政策進行執(zhí)行，反之，則采取消極態(tài)度，造成國家利益和地方利益的沖突，表現(xiàn)為曲解政策，尋找符合自身利益的觀點，與上級討價還價，不惜一切代價獲取優(yōu)惠政策，中央政策能量逐漸耗散；第三，兩個目標的沖突。公共政策是長遠戰(zhàn)略和近期效益的結合體，然而在政策執(zhí)行時，執(zhí)行者輕視戰(zhàn)略，缺乏遠見卓識，將精力放在短期目標上，不能深層次的研究問題，再加上缺乏創(chuàng)新精神和實事求是的精神，公共政策難達預期目標；第四，兩種認識論的沖突，即系統(tǒng)知識論和片面知識論的沖突，表現(xiàn)為兩種，一是一葉障目不見泰山，一些領導不明白自身工作的重要性，不同部門對政策執(zhí)行態(tài)度不盡相同，二是抓緊一點，片面強調經濟建設，忽視精神文明建設，或是追求經濟增長，忽視環(huán)境保護可持續(xù)發(fā)展，每解決一個社會問題，就會帶來其他問題；第五，兩種效果的沖突，兩種效果是指公共政策偏差效果和應然效果，表現(xiàn)為三種，一是機械式偏差，忽略客觀條件和環(huán)境，生搬硬套其他地方的公共政策，二是代替式偏差，政策執(zhí)行者利用政策某些抽象性概念進行曲解，使其失真，三是附加式偏差，在公共政策執(zhí)行時搭便車，改變政策調整的對象、范圍或者力度等；第六，兩種公民的沖突，期望參與和實際參與的民眾沖突，由于利益關系影響下調動參與公共政策的積極性，但是我國政策參與方式不完善、政治文化程度不高，導致參與公共政策時發(fā)生沖突。

2.3公共政策監(jiān)督過程中的失靈

公共政策執(zhí)行過程彈性較大，需要在每一環(huán)節(jié)設立相應的監(jiān)督人員，保障公共政策的有效執(zhí)行，我國公共政策監(jiān)督過程中的失靈主要表現(xiàn)在以下兩點，首先是內部監(jiān)督形式化，再加上監(jiān)督內部人員都是從政府人員選擇出來的，監(jiān)督不嚴格；其次，缺乏有效的外部監(jiān)督，在偏遠地區(qū)，由于交通不便、氣候惡劣、設備落后，使得許多公共政策不能被媒體及時跟進，造成失靈。

三、公共政策失靈的原因

3.1公共政策制定失靈的原因

政策問題是指社會上客觀存在的，被社會所察覺，并由社會團體和個人表達出來的，通過公共活動得以實現(xiàn)的未實現(xiàn)的需要改進的地方，政策問題越復雜，涉及范圍越廣，政策制定的難度就越大。社會生活中，即使人們對公共利益達成一致，但是也因現(xiàn)有的決策體制而難以實現(xiàn)。政策的制定需要信息的收集，而信息收集是不完全的，導致許多公共政策在信息不完全的情況下制定出來，導致決策失誤，公共政策的目的是社會福利最大化和社會資源的優(yōu)化配置，地方官員為爭取自身利益，偏離公共利益，比如，投票選舉期間，地方官員為了選票，迎合公眾意見，做出忽視長遠利益的政策，為了獲取經濟支持，傾向于實力雄厚的大集團，迎合集團利益需要，忽視全局利益。

3.2公共政策執(zhí)行失靈的原因

公共政策執(zhí)行失靈主要原因包括以下幾點：第一，物質基礎不完善。各級地方政府行政管理部門現(xiàn)代化程度不同，運用計算機等先進技術手段進行信息傳遞、分析決策有待提高；第二，政府權威性危機。我國處于新舊改革制度的轉換時期，政府行為能否滿足人民的需要，這是政策能否得到良好執(zhí)行的關鍵。一旦遭遇政府權威性危機，公共政策不能被廣大群眾所接受，自然失靈；第三，認識的偏差，人難免維護自身利益，地方領導本位主義嚴重，重視地方利益，部門利益，不能將國家利益和全局利益放在首位。比如，污染嚴重的企業(yè)，從中央要求來說，需要盡快治理、改進，而地方政府為了經濟效益，仍繼續(xù)準許其經營，上有政策，下有對策；第四，政策執(zhí)行的主體法制觀念淡薄，綜合素質不高。我國政府機構工作人員素質不高，缺乏高學歷、高知識水平的復合型人才，不能把握公共政策的實質，沒有考慮到各項政策間的關聯(lián)，導致決策水平較低，職業(yè)道德滑坡，相互推諉責任，沒有具備科學行政具備的系統(tǒng)觀念、迎接挑戰(zhàn)、遠見卓識和接受監(jiān)督的意識。再加上政府機構規(guī)范化程度不高，隨意性較大，政策在運行過程中不能完全按照規(guī)章制度辦事，受規(guī)則約束，而是人治色彩濃厚，不依法行事是造成公共政策執(zhí)行失靈的主要原因。

3.3公共政策監(jiān)督失靈的原因

監(jiān)督機制要求政府工作人員行為必須受到立法者、公民的監(jiān)督，但監(jiān)督機制是不健全的，雖然監(jiān)督種類不少，實際效果不大。監(jiān)督分為人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督等，但都是事后監(jiān)督，由于利益分配的問題，各監(jiān)督部門相互聯(lián)合，在威脅到自身利益時，相互推諉，責任不明，導致監(jiān)督可背后操縱，制定出一些有益于自身利益損害公共利益的政策。監(jiān)督信息是不對稱、不完全的，立法者和選民都缺乏足夠的信息監(jiān)督政府工作人員的活動，政府工作人員擁有更多關于公共機構服務的信息，再加上監(jiān)督機關人員是從其他政府部門選舉推出的，面對上級領導，無法行使監(jiān)督權，造成監(jiān)督失效。

四、結束語：

總的來說，隨著經濟的快速發(fā)展，公共政策的作用越來越重要，政府應該深入總結，找尋公共政策失靈的原因，采取針對性措施，避免帶來不必要的損失，保證公共政策順利進行。

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作者：姚丹丹 單位：對外經濟貿易大學公共管理學院