干部制度改革

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在世紀之交的中國政治話語空間中，“公選”無疑是一個吸引眼球的術語，其誕生、“繁衍”并成為媒體的流行語，反映了當代中國政治生活中的一個重要事實：中國共產黨的干部任用機制正在發生悄然而意味深遠的變化。

由于“時差”的緣故，在《新華詞典》、《現代漢語詞典》等權威版本的工具書中，尚找不到該詞的條目，這是一個含義處在不斷生成和豐富之中的新詞。有趣的是，這樣一個剛剛凸顯且尚未定型的術語其“歷史”源起卻已難以辨析。到目前為止，誰（何時/何地/何義）首先使用“公選”一詞，沒有確切的考證。不過，按已有的一種說法，“‘公選’的稱呼是四川省的創造，即‘公開推薦選拔領導干部’或‘公開推選干部’的簡稱”。[1]一個“或”字使“公選”這一簡稱變得復雜起來。因為“公開推薦選拔領導干部”與“公開推選干部”是兩個不同的概念，其區別至少體現在兩個方面：一是范圍；“公開推薦選拔領導干部”一般用于縣及縣以上政府部門領導職務的任用，而“公開推選干部”則多用于村莊以及鄉鎮兩級干部的任用。二是性質；表現為“推薦”與“推選”的不同，有沒有這個“選”（選舉）字，程序和結果大不相同。因此，“公選”作為一個“簡稱”在源起上就是一個多義詞。

也許這種多義現象與“公選”兩字本身的性質有關。就邏輯而言，“公選”一詞可以分解為兩個要素：“公”與“選”。前者在漢語中，指涉“公開”、“公平”、“公正”；后者則與“選拔”、“推選”、“選擇”以及“選舉”相關。“公選”一詞似乎已包容了上述意義的諸要素。在這種情況下，與其試圖給出“公選”的精確定義，不如描述一個大致的輪廓。簡言之，“公選”是二十世紀九十年展出來的一套不同于傳統做法的干部任用方式，這些方式的一個相同特點是打破干部任用過程中的“黑箱”操作，通過不同的途徑引入民意（或考試）因素，以實現“公開”、“公正”和“公平”的目的。

從實際運用的情況看，“公選”一詞包含三個層次，即村級組織、鄉鎮黨政主要領導干部、縣級及縣以上政府部門的干部任用。具體來說，它既可運用于國家政治生活的領域（選拔國家干部），也可以描述基層組織（選舉村莊領導人）；既可以是一種產生基層政府主要領導人的途徑，也可以是地方政府內設機構負責人的遴選方法。在中國特定的政治體制背景下，它也適用于黨組織領導班子的建設。從邏輯上說，它既指自下而上、高度動員、不同候選人公開競爭的“公平選舉”（直接選舉與間接選舉），也可指自上而下、層層組織落實、低度動員的“公正選拔”，以及介于兩者之間的諸種過渡形態。自然，不同層次和不同類型的“公選”有著不同的制度設計。

詳細地說明不同的公選類型，也許非本文篇幅所能容許，不過簡要地勾勒它們的基本特征及其區別還是必要的。以下的表格便是筆者作出的一個選擇性的初步概括：

公選的不同形式及其特點[2]

I．村莊黨支部

（兩推一選）II．鄉鎮

（公推直選）III．政府機關

（公開選拔）

組織領導成立領導小組成立專門的領導小組，“公選辦”負責組織實施。

前期動員公開動員利用媒體和媒介進行宣傳，將信息公告于眾公布職位、報考人員的資格條件、基本程序和方法等

公開范圍全村全鄉（鎮）社會

預選人的產生方法個人自薦、組織推薦、群眾推薦。

報名與資格審查報名與資格審查

預選人的篩選一般舉行演講與答辯筆試與面試統一考試

初步候選人的確定方法黨員與村民（或村民代表）投票，得票超過半數以上者，可成為候選人（或按得票次序確定候選人）。通過投票的方式民主推薦正式候選人。得票前兩名者成為候選人。組織考察，研究提出人選方案。選拔不同于選舉，沒有預選人、初步候選人和正式候選人的區分。

確定初步候選人的主體及參與范圍全體黨員、村民或村民代表（戶代表）鎮人大代表、各村支書、村主任、村民小組長、鎮直機關干部、上級政府有關領導無此一環節

確定正式候選人上級黨委審定上級黨委審定，確定其中一名為正式候選人無此一環節

正式選舉/決定村黨員大會選舉鎮人代會選舉黨委（黨組）討論決定

確認方式上級黨委審批無此一環節無此一環節

就“公選”實踐的制度化程度而言，這一過程目前主要發生在縣和縣以上層次的干部選拔。在1995年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》中，并無“公開選拔”的有關規定。但在2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》中，專門設置了第九章“公開選拔和競爭上崗”，其中第四十九條規定“公開選拔、競爭上崗是黨政領導干部選拔任用的方式之一”。根據《條例》，公開選拔的適用范圍主要是“地方黨委、政府工作部門的領導成員或者其人選，黨政機關內設機構的領導成員或者其人選，以及其他適于公開選拔、競爭上崗的領導職務”。這表明，九十年代以來縣及縣以上的公選實踐得到了中央權威的首肯，并被正式納入體制內的渠道而合法化。對于縣以下干部的任用方法，中央將權力下放給了地方：“選拔任用鄉（鎮、街道）的黨政領導干部，由省、自治區、直轄市黨委根據本條例制定相應的實施辦法。”[3]就目前的情形而論，鄉鎮一級的“公選”實踐仍處在實驗階段，其制度化進程尚需要一個過程。[4]相比之下，村莊一級的“公選”實踐（兩推一選、兩票制等）已獲得較大程度的合法性。[5]

以上，我們從術語和實踐兩個方面對“公選”一詞作了簡要的邏輯梳理。顯然，問題才剛剛開始：“公選”實踐的意義何在？在多大程度上，它突破了傳統的干部管理體制？經由“公選”途徑產生的干部其行為方式有何不同？在克服傳統干部管理體制的弊端方面，“公選”發揮了怎樣的作用？“公選”的運用范圍是否能夠得到進一步的拓展？怎樣處理選任干部的六大原則之間的關系？怎樣使普通民眾的意愿在干部任用過程中得到更為有效和更為有力的制度性表達？怎樣使整個干部制度建立在更為民主的基礎之上？……諸如此類，不一而足。就目前而言，要系統地回答上述問題尚為時過早，“公選”實踐的效果也許還需要經過一段時間的觀察方能得到較為全面的評價。不過，這并不妨礙我們從理論上進行一些探索性的分析。限于篇幅，筆者試圖強調的是以下三個方面：

首先，任何意義總是在特定的脈絡中得以形成并得到確定的，“公選”也同樣，其意義乃相對于傳統干部管理制度而言（當然，在一個開放環境中也存在著外部的比照）。“公選”實踐源發于克服傳統干部任用機制的弊端這樣一種努力。這種弊端主要表現為人事權的自上而下的高度集中。具體來說，在選擇方式上，干部任用是“由少數人選人”以及“在少數人中選人”。作為一種必然結果，在行為機制上表現為干部責任的單向性，亦即只對上級政府（包括黨委）負責，而不對下（群眾）負責。這種高度集權的人事制度安排是在戰爭年代形成的，并延續至計劃經濟時代。如果說那時的歷史條件為這種制度提供了相應的合理性的話，那么在實行社會主義市場經濟的條件下，其不相適應的一面日益顯露了出來。眾所周知，在不少地方（尤其是基層）干部關系的緊張程度已經到了損害黨與民眾的血肉聯系的地步。盡管這種緊張關系的形成有著復雜的歷史原因和社會背景，但有一點是肯定的，即它與傳統人事制度的特點有著緊密的聯系。因此，無論是從政治角度，還是從社會發展的目標看，干部制度能否優化以及如何優化對于中國政局的長治久安、對于現代化目標的實現來說都具有關鍵性的意義。這一問題處理得如何不但影響到黨在人民群眾心目中的形象，而且直接影響到黨的統治能力和政府的執政能力。

“公選”的意義正落腳于此。實行“公選”對于上級組織來說是拓寬了選人視野，有利于選拔真正的優秀人才；對于具有領導才能的人來說，“公選”提供了一個發揮本領的政治空間。而且無論是經由選拔還是選舉途徑產生的干部，他們一般都不同程度地具有較好的群眾基礎，擁有相對充分的民意支持。此外，那些經過競爭性演講和答辯脫穎而出的干部所具有的反應能力、應對能力、掌握局面的能力正是目前干部隊伍中普遍缺乏的素質（如果說戰爭年代的干部素質主要是通過槍炮和惡劣的生存環境培養的，那么，在和平建設時代干部的素質除了知識方面的要求外，主要是通過政治過程和政策過程得到訓練的）。無庸質疑，“公選”對于中國整個干部隊伍的素質更新具有不可替代的作用。隨著中國社會主義民主政治的發展，這種更新的重要性將會日漸顯現出來。

綜之，“公選”實踐在干部任用制度這樣一個具體的領域內，創造性地發展了我黨的群眾路線傳統，使自上而下的干部考察機制與自下而上的淘汰-選擇機制有機地結合了起來，不但為我國的干部任用制度提供了可以不斷吸納新鮮血液和養料的渠道，也為我黨開辟了一條密切聯系群眾的制度化途徑。而且，在目前的壓力型體制下，各級干部均程度不同地具有討好上級的政績沖動，“公選”這一變量的引入在干部的行為選擇方面無疑起到了一種平衡的功能。對于當下政體的穩定運作來說，這種平衡是至關重要的。

其次，“公選”的意義也取決于它在干部任用制度中的定位。目前，干部任職途徑的多樣化已成為中國干部任用制度的一個基本特征。為了便于把握現實，我們不妨按照自上而上的序列，建構一個干部任用方式的邏輯連續譜：

在臺領導人精英內部公開職位聽取民意在民意的基礎由選民選舉

直接指定遴選任用競爭上崗組織決定上任用干部產生領導人

ABCDEF

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說明：

A：人們通常聯想到的是最高政治領域發生的故事，但在現實生活中，其他層次也存在不同的變異。但隨著政治文明的發展，這類實踐已經退出、正在退出或即將退出歷史舞臺。

B：這種類型具有不同的方式，而且制度化程度也不相同。在某種程度上，2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》除了“公開選拔、競爭上崗”的規定之外，其余黨政干部的選擇方式均落入此一類型的范疇。相比于以前的做法，其規范化程度大大提高了。尤其是針對第一把手濫用人事權的可能性，在若干方面作出了較為嚴格的限定。

C：一般情況下，越是技術性的職務，越具有開放性和競爭性。

D：這是傳統的經典做法。組織部門在遴選干部時，通常會走“群眾路線”，以不同（不那么制度化）的方式聽取群眾的意見。但這些意見具有多大的分量并不取決于意見本身，而是取決于如何看待這些意見的部門或領導。

E：主要指鄉鎮一級領導人的產生方式，其特征是候選人由選民或群眾確定，然后通過某種法定程序產生。某種程度上，黨支部選舉中的兩票制也可歸入此類。

F：如四川省遂寧市市中區步云鄉的直選（1998年）。村委會海選也可歸入此類。[6]

這一連續譜其實包含著兩個維度。一是民眾參與和領導獨斷之間的替代關系。民眾參與由左邊的零值向右移動而逐漸趨向極化。從實踐來看，越是基層，民眾參與的程度越高，參與方式越是直接。其中村主任選舉中民眾的參與比村黨支部選舉高；村級選舉比鄉鎮選舉高；鄉鎮又較上層高；非政府領導職務要比政府領導職務高；政府領導部門要比同級黨委（組）程度高。另一維度是民眾參與與技術（考試）之間的替代關系。在某種意義上，除一般性的任職資格條件之外，考試不但是一種候選人的篩選機制，而且也是對民眾參與的限制手段。這可以通過投票與考試兩者的比較顯示出來。在投票過程中，凡具有選民資格的公民，可以通過投票（或棄權）來顯示自己的偏好。在每人一票，一票一值的條件下，民眾的參與直接決定了誰能夠占據特定的職位。而考試恰恰相反，它對候選人提出了特定的要求，而且這種特定要求通常無法通過選舉的方式來加以滿足，因此通過考試取人，意味著對大眾參與進行程度不同的限制（公務員制度就是依據這一邏輯建構的），而且越往高層，這種限制就隨之增大。此外，我們也可以發現民眾參與程度與任職資格之間的替代關系。一般來說，職位越是重要，對任職資格的要求也就越高，黨管干部的原則也就具有更大的權重。相比之下，“公選”作為一種干部任用方式較多地體現了“群眾公認原則”和“公開、平等、競爭、擇優原則”。

在一定意義上，我們可以將連續譜中的不同類型視為干部任職制度的六項基本原則——即黨管干部原則；任人唯賢、德才兼備原則；群眾公認、注重實績原則；公開、平等、競爭、擇優原則；民主集中制原則以及依法辦事原則——不同程度混合之結果。換言之，（邏輯上）每一種途徑中都可以程度不同地包含以上六項原則，它們之間的差別在于不同原則的權重/混合比例（連續譜的兩極可以視為某些原則的影響趨于零值）。

從動態角度看，公選的長遠意義也許在于為中國干部任職制度的深化改革提供了一個良好的基礎。隨著社會生產力的發展、城市化過程的加速、高等教育的逐漸普及、社會文明程度的提高、社會主義民主政治的完善、對外交往的日益深化以及政治合法性壓力的增加，可以預見，在干部任職制度中“群眾公認原則”將會不斷擴大運用范圍，發揮越來越大的作用。同樣道理，可以肯定，“公選”也將在實踐中得到深化和完善。在這一轉型過程中，在操作方面設計出一套有效的技術舉措來保證及體現這一原則，不但對于干部任職制度，而且對于整個中國政治的演進性發展來說，都是非常重要的。

最后，在肯定公選實踐的同時，有必要正視它所引發的一些問題。如上所述，公選有著不同的類型，它們遇到的具體問題也是各不相同的。除了一些技術問題之外，目前人們比較關注的問題主要是“公選”對鄉鎮人大帶來的沖擊。有人認為，在一些地方，“公選”事實上架空了鄉鎮人大和人大代表的作用。例如，在公選的條件下，鄉鎮長選舉中的“等額提名，差額選舉”遇到了一個悖論：由于在預選中人大代表也參加公選，因此候選人的確定是經過他們同意的，這意味著公推出來的候選人在正式選舉中事實上是不可能被否決的。但是選舉法規定必須進行差額選舉，在這種情況下，差額的陪襯現象也就不可避免了。反過來也可能出現這樣的情況：如果代表推舉的候選人沒有經過公推的環節，似乎比群眾推舉出來的候選人要矮一截。[7]從理論上說，民眾的直接政治參與和代表制之間確實存在一種緊張或替代的關系，從歷史維度看，隨著政治共同體規模的擴大，古典城邦式的直接民主被民族國家的代議制民主所取代。但在基層政治的層面，如何處理民眾的直接參與和代表制的關系依然是一個值得探索的領域。從制度建設角度看，政治體制改革中的不同制度安排和技術措施既可能相互支撐，形成合力，也可能相互排斥，形成對立。因此，如何在國家根本大法的框架內進行政治體制改革的創新性探索，是完善“公選”實踐必須解決的一個問題。盡管這一問題并非本文處置的主題，但指出這一點對于正確認識和全面評價“公選”來說，是不可缺少的。

注釋

[1]參見史為民，《公選與直選》，中國社會科學出版社2002年，頁384

[2]對表I的說明：（1）表中概括的“公選”類型只是一種邏輯抽象，與這種粗線條的概述相比，各地的實踐經驗遠要豐富得多；事實上，每一種類型都存在著大量的亞類。（2）村莊黨支部的“兩推一選”以安徽省的經驗為樣本。所謂“‘兩推一選’，即分別由黨員和村民民主推薦黨支部委員候選人，經上級黨組織考察后進行黨內選舉。具體操作程序為：分別召開黨員和村民會議，對原黨支部成員進行評議并推薦新黨支部委員初步候選人，票數達到半數以上的，具備初步候選人資格；鄉鎮黨委組織考察，確定正式候選人后，由黨員大會差額選舉新一屆黨支部委員會。”參見2000年3月26日《人民日報》。村莊一級的公選還可參見遼寧省委組織部“關于公開選拔村黨支部書記的意見”，載于《基層組織建設情況通報》2000年第10期。鄉鎮一級的“公推直選”以四川省遂寧市市中區的經驗為藍本（參見史為民《公選與直選》第15章，中國社會科學出版社2000年）。此外，深圳大鵬鎮的有關做法可參見黃衛平主編《中國基層民主發展的最新突破》一書（社會科學文獻出版社2000年）。縣及縣以上政府部門干部的公開選拔各地實踐頗為豐富，本表的概括主要基于《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規范性表達。需要指出的是，將如此眾多的內容置于“公選”一詞中是否合適，是一個值得斟酌的問題。例如，“公正選舉”與“公開選拔”是兩個不同的范疇，用“公選”一詞來簡稱兩者很容易引起概念的混淆。從長遠來看，筆者主張將不同類型的概念區別開來，以降低溝通誤解和概念混淆的幾率。

[3]《黨政領導干部選拔任用工作條例》第71條

[4]根據現有資料，鄉鎮一級黨政領導人的“公選”首先產生于四川省遂寧市（1998年）。同年年底，該市市中區步云鄉舉行鄉長直選。因與憲法和地方組織法有關規定不符，引發激烈的爭論。在2001年底的換屆選舉中，步云鄉由直接選舉鄉長，改為直接選舉鄉長候選人。此外，1999年深圳市大鵬鎮采取“兩票制”的方式選舉鎮長，由于引起了不同的爭論，在其后的換屆選舉中，恢復了傳統的做法。

[5]中共中央辦公廳、國務院辦公廳今年7月份了《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”這意味著村莊一級的“公選”實踐所體現的精神得到了基本肯定。

[6]嚴格地說，村莊組織的領導人向來不屬于“干部編制”的系列。但由于中國政治體制的特殊性，改革之前村莊干部的產生方式與國家干部任用制度具有“同構”性。因此，村莊層面領導人產生方式的變革對于政府層面具有相當的沖擊力。這種沖擊力不但體現于鄉鎮與村莊的現實關系之中，也體現在理論層面。事實上，人們在討論村民選舉的意義時，都是在更大關注的背景下進行的。鑒于這一考慮，本文將海選作為干部任用方式連續譜的一極來處置。

[7]這一觀點來自史為民教授在一次學術會議上的發言（2002成都）。

參考資料

中共中央，《黨政領導干部選拔任用工作條例》

中共中央辦公廳、國務院辦公廳，《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》

鄉鎮論壇雜志社、民政部基層政權和社區建設司農村處，《2000年度農村基層民主政治建設資料匯編》2001年8月

史為民，《公選與直選》，中國社會科學出版社2002年

黃衛平主編，《中國基層民主發展的最新突破》，社會科學文獻出版社2000年

白鋼、趙壽星，《選舉與治理：中國村民自治研究》，中國社會科學出版社2001年

許宗衡主編，《當代中國農村治理結構探究》，人民出版社2001年