外國政治論文：外國政治機制探究

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本文作者：于叢笑作者單位：黑龍江大學

俄羅斯政治體制運行中存在的問題

《俄羅斯聯邦憲法》自1993年通過以來已經走過將近20個年頭，它確立了國家和社會的法律基礎。在這段期間，除了對總統任職期限和杜馬代表任職期限進行了調整，以及個別聯邦主體名稱發生了變更之外，憲法內容沒有發生大的變化。而俄羅斯政治體制的內容卻發生了較大的變動，比如調整了國家權力機關的形成機制、選舉制度和地方自治機關的職能等。近二十年的政治實踐使俄羅斯確信建立在何種原則之上的政治體制是最優的，它既不是“可控民主”，也不是“主權民主”，而是一種依靠歷史經驗和傳統的保障人民社會生活福祉和健康道德文化氛圍的政治結構。〔7〕它對俄羅斯的穩定和發展起到了重要的作用，但是現行政治體制存在缺陷，不符合俄羅斯“全面現代化”任務的要求，必須對其進行現代化改造，對俄羅斯憲法也要進行現代化改造。首先，俄羅斯現行政治體制當中總統處于政治舞臺的主導地位，體制內部缺乏監督和競爭，行政效率低下。俄羅斯憲法的基本原則之一是三權分立原則，它的實質是創造條件以保障公民自由和法制免受專橫的侵害。而在俄羅斯的政治實踐中，真正的三權分立沒有實現，經常可以看到二種互不相容的影響因素———“獨裁”與“民主”同時在發揮著作用。憲法規定，俄羅斯聯邦總統是國家首腦，也是俄羅斯聯邦憲法的保障。政府一些關鍵部門的領導人直接服從總統的指揮，例如國防部、內務部、聯邦安全局、外交部以及海關等，同時，總統還是俄羅斯武裝力量的最高統帥，即俄聯邦總統是執行機關的權力中心。而從另一方面看，總統做出決定后簽署的命令具有法律效力，表明總統還擁有立法機關的權力。除此之外，根據俄聯邦憲法總統有權赦免犯罪的俄羅斯公民，這應該是司法機關的權力范圍。俄羅斯總統集立法權、執行權、司法權三權于一身，明顯與傳統的民主體制原則不符，實際上是獨裁政權的載體。〔8〕當一種政治制度只包含一個獨裁統治者時，它很容易表現得像一個帶有歧視性的掠食者，制定出低效率的制度，導致經濟表現不佳。〔9〕其次，根據俄羅斯聯邦憲法，兩院制的議會，即聯邦委員會和國家杜馬擁有立法權，但近幾年聯邦委員會的組成原則多次變更，使其目前無法獨立做出決定，聯邦委員會委員也不能代表本地區利益。1993年首屆聯邦委員會由89個聯邦主體通過直接投票選舉2名代表組成；而1995年12月議會選舉時，聯邦委員會委員全部由各聯邦主體立法機關和執行機關的一把手兼任；〔10〕2000年8月新的聯邦法律———《俄羅斯聯邦會議聯邦委員會組成辦法》規定，各聯邦主體立法機關選舉產生的立法機關代表與各聯邦主體最高行政長官任命的執行機關代表共同組成聯邦委員會。這種組成原則是不合理的。試想，聯邦委員會成員真的會對委派他們進入聯邦委員會的人進行立法嗎？這種狀況會導致聯邦委員會委員無法真正捍衛本地區利益，成為一名不能獨立決策的人，削弱了對地方“最高權力”的監督和制約。第三，俄羅斯國家杜馬代表的產生方式同樣存在缺陷。與俄聯邦委員會相似，杜馬的選舉制度也經歷了幾次調整。最初的杜馬代表是按混合方式選舉產生的，這可以保持比例代表制選舉的優點，也可以彌補它自身的不足。混合方式，即450名國家杜馬代表當中，有225名代表按政黨或競選聯盟在選舉中的得票率分配，另外225名代表在全國按人口劃分的225個單席位選區中，由選民按照多數制原則直接選舉產生。〔11〕比例代表制選舉，即完全按照得票率在政黨間分配國家杜馬席位。〔12〕而2007年根據普京總統的建議俄羅斯國家杜馬全部450名代表采用比例代表制選舉產生，造成某些地區在國家杜馬當中沒有自己的代表，無法維護自己的權益；同時，憲法變更且抬高了政黨進入國家杜馬的門檻，從以前的獲得5％選票的政黨進入國家杜馬，改為必須獲得7％的選票才能進入國家杜馬。這些變化使議會下院政治結構出現“統一俄羅斯”一黨獨大、多黨陪襯的局面。與此同時，國家杜馬由代表們展開辯論的場所變成了對總統提交各種法案的贊成機構。而選民們如隔皮斷貨一樣對抽象的某個政黨投票，而不是對現實的、活生生的杜馬候選人投票，甚至很少有人能說得出10個杜馬代表的名字。第四，目前俄羅斯地方行政長官的產生制度是先由總統提名，再經地方議會批準，如果地方議會兩次否定總統提出的候選人，總統可以解散地方議會。換句話說，為了加強中央對地方的控制，總統掌握了地方長官的任免權。而這與俄羅斯聯邦憲法的要求不一致。俄羅斯聯邦憲法第77條第1款規定：俄羅斯聯邦主體依據俄羅斯聯邦憲法以及聯邦法律中規定的組建國家權力代表機關和執行機關的一般原則，獨立地確定共和國、邊疆區、州、直轄市、自治州、自治區的國家權力機關體系。〔13〕也就是說，聯邦主體的地方行政長官產生方式應該由聯邦主體自行決定。現行的總統任命形式使具有群眾威信和領導才能的地方領導人無法進入權力中心，逐漸會使其與那些平庸的官僚同一化。

俄羅斯政治體制現代化的路徑選擇

當前俄羅斯的發展主題是把全面現代化視作俄羅斯走向復興和重新崛起的路徑，〔14〕政治體制現代化是其中不可或缺的組成部分，是俄羅斯實現現代化的重要前提條件。政治體制現代化的目標是要建立高度民主、法制完備、富有效率、可以促進完善國家創新發展戰略的政治治理模式。這將是一個長期、復雜的過程。1．政黨現代化政黨現代化的實現取決于政治體制的開放和靈活。政黨要想學會文明的政治競爭，首先要求政治體制改革能夠實現議會政黨成為政治競爭的主導者，創造平等條件，建立真正的多黨體制，通過競爭上臺執政；由政黨和政黨聯盟組建聯邦和地區選舉機關，提出國家總統候選人等，只有這樣才能把社會的各個部分、不同的民族、不同團體團結為一個政治整體，才能更好地推行俄羅斯的現代化戰略。〔15〕2．權力適度下放高度集權的管理體制，大大增加社會交易成本，是官僚主義的產生根源，使人們漠視法律，不利于社會穩定。而權力適度下放可以調動地方的積極性，發展地方經濟，同時極大地減少集權管理體制的弊端。適當調整中央和地方稅務體制和預算關系，合理劃分中央與地方的財權；同時適當下放行政權力，建立中央與地方分權體制，使中央與地方關系及其運作機制實現法制化、規范化。3．改革選舉制度現行的議會選舉制度不利于政治體制的健康發展，更不符合“全面現代化”的要求，因此應改革聯邦委員會和國家杜馬的組成規則，加強民主監督和權力制約；將地方行政長官的產生辦法由任命制改為直選制，使其在獲得地方領導經驗的同時，還能成為國家高級管理后備人才。4．發展地方自治按照國家管理體制的民主原則，俄羅斯憲法規定各地區居民通過選舉產生地方自治機關，自主解決地方性事務。但由于轉型初期俄羅斯地方分離主義造成社會混亂，地方自治的發展受到限制。在政治穩定和全面發展經濟時期，俄羅斯應重新重視并不斷完善地方自治體系，建立由城鎮領導人組成的地區級市政代表機構，并對其財政撥款予以支持。〔16〕